Сущность и особенности государственной гражданской службы

Государственная гражданская служба как за рубежом, так и у нас в стране зачастую, особенно в правовых отношениях, именуется «государственно-административным управлением». Она составляет неотъемлемый элемент государственной власти — деятельность по ее обслуживанию. Конституционная норма «единство системы государственной власти» (ч. 3 ст. 5) означает, что в России должна действовать единая система гражданской службы. Разумеется, не в качестве параллельной системы власти, а как единообразная форма ее внутренней организации. Реализация этой нормы Конституции была и остается одним из ключевых моментов дальнейшей разработки законодательства о государственной гражданской службе.

Гражданская служба как аппаратная деятельность

Некоторые авторы сильно преувеличивают роль и значение гражданской службы, считают ее основополагающей в государственном управлении. Например, по мнению В. С. Нечипоренко, «в литературе о государственной службе порой содержатся ошибочные утверждения о второстепенность, обслуживающем характере государственной службы, что искажает ее сущность и дезориентирует тех, кто учится в вузах…». Правда, поскольку он в основном использует двойное понятие «государственная служба — гражданская служба», то не всегда ясно, о чем идет речь. Так, приведя неточную цитату из ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где будто бы говорится, что " государственная служба трактуется как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы но обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности", автор считает, что это «узкий вариант трактовки, причем ухудшенный тем, что в нем не нашлось места самому государству» .

С его точки зрения, данная «формулировка понятия государственной службы страдает рядом недостатков: во-первых, эта служба трактуется не как государственная, а как ведомственная, поскольку ее границы не выходят за пределы государственного органа — структуры более низкого уровня по сравнению с государством; во-вторых, не определено понятие „профессиональная“ деятельность, поскольку не ясно, о какой профессии идет речь; в-третьих, формулировка „обеспечение полномочий государственных органов“ носит расплывчатый и некорректный характер. Она дает повод к принижению роли государственной службы в осуществлении государственного управления, в частности административного» .

Попробуем разобраться в данной «критике». Во-первых, государственная гражданская служба уже по своему названию говорит о том, что она государственная. Но государство как таковое в обществе не представлено единой предметной формой, оно распадается па различные государственные органы, среди которых выделяют центральные (законодательные, исполнительные, судебные, иные) и ведомственные, отвечающие за реализацию законов и подзаконных актов, принятых в центральных структурах. Каков характер государственной гражданской службы? Очевидно, что вся ее деятельность связана с ведомственной направленностью. Особенно очевидно это станет тогда, когда появятся федеральные и региональные органы управления данной службой.

Во-вторых, автор как-то не заметил, что в той цитате, которую он приводит для своей «критики», совершенно определенно говорится о «содержании профессиональной деятельности» гражданских служащих, а именно: она направлена на " обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности". Каково данное «обеспечение»? Автор об этом говорит без конкретики, тогда как, к примеру, социально-правовой статус гражданской службы содержит права, обязанности, запреты, ограничения, требования, ответственность, социальную обеспеченность, а также гарантии гражданских служащих. Следовательно, гражданские служащие не «исполняют» полномочия государственных органов, а только «обеспечивают» их исполнение политическими руководителями.

И, в-третьих, о «расплывчатом и некорректном характере» формулировки об обеспечении полномочий государственных органов. Совершенно очевидно, что в первых статьях законов и подзаконных актов, как правило, даются лишь общие формулировки, которые впоследствии наполняются реальным правовым содержанием. Если бы в данной статье были перечислены хотя бы некоторые правовые статусы, то это привело бы к дезорганизации содержания закона, к нелогичному изложению глав и статей. Слова о «расплывчатости и некорректности», судя по всему, понадобились автору для того, чтобы сделать вывод «о принижении роли государственной службы» .

При этом, в курсе лекций В. С. Нечипоренко используются различные уничижительные определения характера «государственной службы», которые будто бы применяются другими авторами, но в действительности подобной практики нет. Например, В. С. Нечипоренко считает, что «государственный служащий не может » быть в услужении" у представителя нанимателя или лица, занимающего государственную должность (что еще хуже). Нельзя согласиться и с тем, что ограничения и запреты для государственных (в том числе и муниципальных) служащих вводятся только ради этого " услужения" . Это делает государственных и муниципальных служащих " изгоями общества" , поскольку кроме них (не имея в виду лишенных этих прав по суду) никто больше не лишается своих конституционных прав" .

Что касается «принижения роли» административного управления, то административная власть, как показывает опыт, — это одна из двух государственных властей, основное внимание в которой уделяется управленческому аппарату. Теория административной власти является политико-управленческой наукой, имеющей специфический объект исследования — государственную гражданскую службу. Ее целью является постоянное совершенствование государственной администрации, улучшение властных функций государственного аппарата.

Вместе с тем В. С. Нечипоренко весьма непоследователен в своих оценках государственной службы. Уже говорилось, что он в одних случаях принижает ее роль, а в других — преувеличивает. В частности, он призывает к " освобождению от необоснованных претензий политиков на патронат над должностями государственной службы" . Ijo. iee того: «5ажпым аспектом власти в государственных органах является то, что в них государственные служащие могут приобретать власть над политиками, должностными лицами и своими руководителями». Подобные случаи действительно происходят, но достаточно редко и рассматриваются как правовая аномалия, т. е. поведение, отклоняющееся от нормы.

А какова, по мнению данного автора, специфическая роль государственной (гражданской) службы в системе государственного управления? С его точки зрения, «государственная служба» — это " управленческий институт" , а следовательно, ее специфической целью является управленческая деятельность. Однако управление как цель используется не только государственной гражданской службой, но всем государством и всеми управленческими структурами гражданского общества. Именно государство является основным институтом политической системы классового общества, осуществляющим управление общественными делами. И поскольку «государственная служба — гражданская служба» является государственной структурой, то, естественно, она также имеет управленческий характер, о чем мы уже говорили выше. Основной функцией данной службы является не просто управление, а обеспечение полномочий федеральных и региональных государственных органов и их руководителей в управленческом процессе.

Если говорить по существу, то государственная власть, помимо внешнего разделения по вертикали и горизонтали, внутри себя функционально делится еще на две части — известный принцип дихотомии государственной власти (греч. dichotomia < dicha — два + tome — сечения): на работников, осуществляющих политическую власть в государственных органах, и на работников, осуществляющих в этих же органах административную власть или гражданскую службу (рис. 3).

Рис. 3. Место гражданской службы в государстве.

Понятие «администрация» происходит от латинского ad + ministrare, что означает «служить для». При этом глагол ministrare является производным от существительного ministris, что переводится как «слуга». Этимология слова в значительной мере отражает существо дела. В любой управленческой структуре администрация находится в подчиненном положении у какой-либо власти — в нашем случае у политико-государственной. Она придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ее полномочий. В этом смысле понятие «администрация» равнозначно понятию «аппарат», т. е. — совокупность работников какой-либо организации.

В числе первых идею о раздвоении государственной власти на политическое руководство и администрацию высказал в 1845 г. французский социолог Александр Ф. Вивьен в своей книге «Очерки об администрации». Более обстоятельно эта идея была изложена в 1887 г. в работах молодого американского ученого из Принстона Вудро Вильсона. Он считал, что государство выполняет две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих законов, а также административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным людям и ситуациям. Поскольку административные функции, по его мнению, отличаются от политических, то они должны быть деполитизированы.

Доктрина дихотомии государственной власти на политическое руководство и администрацию, во-первых, дала удовлетворительное теоретическое обоснование механизму формирования постоянной профессиональной гражданской службы. Утверждалось, что поскольку гражданские служащие являются только исполнителями той политики, которая определяется политическими руководителями, то нет необходимости в том, чтобы гражданские служащие были непосредственно ответственными перед избирателями. Гражданская служба концентрировалась на проблемах создания административного аппарата, рекрутирования и обучения гражданских служащих таким образом, чтобы они могли действовать с максимальной эффективностью и экономичностью. Считалось, что демократия — это забота политиков, а задача гражданских служащих — повышение профессионализма и эффективности своей административной (аппаратной) деятельности.

Во-вторых, привела к установлению основных принципов организации государственного управления. В соответствии с ними считалось, что все официальные лица, отвечающие за политику, должны избираться или назначаться выбранными официальными лицами на короткий период времени, а все гражданские служащие, аппаратные работники должны отбираться на основе системы оценок профессиональных качеств и находиться в должности настолько долго, сколько они сохраняют профессиональную компетентность и эффективность.

Именно эта идея должна быть заложена в один из основных организационных принципов гражданской службы — принцип пожизненного найма, работы на постоянной основе. Благодаря этому принципу обеспечиваются устойчивость и надежность в деятельности государства. Практика свидетельствует, что в современных условиях сильное государство невозможно без высокопрофессиональной и постоянной гражданской службы. К сожалению, данный принцип не действует в российской гражданской службе.