Формирование советского государственного аппарата и нового правящего класса

По убеждению В. И. Ленина, после революции возникнет «…новый тип государства без бюрократии… с заменой буржуазного демократизма новой демократией»^[1].

Однако, как показала практика, государственный аппарат управления страной, созданный после революции, по многим параметрам не был ни новым, ни демократическим. Преемственность между старым и новым государственным аппаратом оказалась значительно большей, чем это представлялось теоретикам социализма до революции 1917 г.

По форме структура механизма государства воспроизводила прежний аппарат управления, даже набор наркоматов почти не отличался от тех, которые были созданы Временным правительством. Из списка министерств Временного правительства исчезли только два — Министерство исповеданий и Министерство по делам Финляндии, а добавилось только одно — Наркомат по делам национальностей.

Зато функционально, т. е. по содержанию, советский государственный аппарат был ориентирован на тотальную регламентацию и управляющее воздействие. Для советских наркоматов с самого начала была характерна еще большая, чем в старых министерствах, всеохватность функций, стремление огосударствить все отрасли, все области государственной жизни — от экономики до нравственности, чтобы управлять непосредственно не только всеми подведомственными этим наркоматам учреждениями, количество которых с каждым днем становилось все больше, но и вникать во все вопросы их деятельности. Ни одно учреждение, ни в центре, ни на местах шагу ступить не могло без разрешения наркомата.

Стремление власти подчинить государственному регулированию все и вся вызвало к жизни две тенденции:

• — высокий темп количественного роста государственного аппарата, взятый сразу после Октября. За полгода центральный аппарат управления (без местных органов) вырос почти до 30 тыс. человек, а к 1922 г. перешагнул за 1 млн служащих. Содержание такого аппарата тяжелым бременем ложилось на и без того дефицитный бюджет;
• — номенклатурный принцип подбора и расстановки кадров. Хотя официально (постановлением Оргбюро ЦК РКП (б)) номенклатура будет введена только в 1923 г., но сам метод был заложен буквально в первые дни после революции.

Эти два явления позднее легли в основание того государственного механизма, который условно можно назвать административно-командной системой управления.

По качественным показателям кадры нового госаппарата не являлись новыми: преемственность в использовании старых кадров и элементов прежнего государственного механизма носила, как оказалось, гораздо более широкий и более глубокий характер, чем это представлялось до революции.

Из 30 тыс. служащих почти половина (48,3%) работали в органах управления народным хозяйством 18,2% - в органах управления обороной страны и госбезопасностью и столько же (18,0%) — в финансовых и кредитных органах, и самая меньшая часть (0,7%) работала в органах правосудия. Последний показатель весьма симптоматичен: он характеризует не только и не просто отсутствие правового государства, но и то, что этой третьей власти большого значения не придавалось.

Большое количество специалистов (интеллигенции) и служащих, работавших ранее в многочисленных частных и общественных учреждениях и на предприятиях, позволяло уменьшить использование «чистых» бюрократов из бывших правительственных учреждений. По основную массу всетаки составляли бывшие старые кадры, т. е. служащие буржуазного государственного аппарата.

Характерной чертой госаппарата было нарастание бюрократизации управления.

Зарождение и прогрессирующее нарастание бюрократизма, присущие старой государственной системе, были свойственны и новой. Возможность искоренения его в новом аппарате была еще одной иллюзией.

Среди причин проникновения бюрократизма в советский аппарат можно назвать самые разные: огосударствление всего и вся, сверхцентрализация управления и, как се следствие, разбухание управленческих кадров, использование старых чиновников и специалистов и др.

Однако главной причиной, на наш взгляд, была общая культурная отсталость широких народных масс, политическая и общая неграмотность взявших власть трудящихся, в силу которой они не могли исполнять сложнейшие функции государственного управления. Не могли они и выдвинуть из своей среды достаточное количество опытных организаторов и руководителей. И то, что было менее заметно в верхнем звене управления — на уровне наркомов, среди которых порой встречались талантливые администраторы и управленцы, — ощущалось почти как катастрофа в среднем и низовом звеньях управления.

Вопль от отсутствия «кадров», которых не было и которые невозможно было быстро подготовить, был всеобщим, причем не только в «национальных окраинах», но и в самих наркоматах. Периодические мобилизации на фронт, в Советы и из Советов на укрепление партийных органов вымывали из госаппарата даже тс силы, которые имелись. Это, кстати, тоже способствовало сращиванию партийного аппарата с советским.

Таким образом, ни в области экономики, ни в области организации власти и управления страной возникавшая новая государственность не может быть названа диктатурой пролетариата.

Несмотря на то что создание механизма выращивания нового господствующего класса завершилось в целом к середине 1930;х гг., когда номенклатура прочно взяла в свои руки власть в обществе, его истоки восходят к 1920;м гг.

В основании номенклатуры лежала многоступенчатая иерархия партийных, советских, хозяйственных должностей, заполненных людьми, на которых возлагалась обязанность передавать сверху вниз команды и обеспечивать их исполнение.

Каждый номенклатурный работник располагал той властью, которая ему была вручена свыше. Она могла быть близка к абсолютной, но могла быть и минимальной настолько, что сводилась лишь к тому, чтобы служить опорой вышестоящего начальства.

Если государственный аппарат (наркоматы, министерства, Советы и т. п.) действовал в отраслевом или территориальном масштабе, то «партийная власть», будучи всеобъемлющей и универсальной, именно через номенклатуру подчиняла себе все сферы жизни общества, всю страну. Генерируя руководящую волю, партия через номенклатуру доносила ее до каждой клеточки государственного и общественного механизма.

Именно этим в решающей мере объяснялась не только управляемость, но и единая направленность, слаженность действий и устойчивость всей советской системы.

Уникальность номенклатуры состояла в том, что это была иерархическая система абсолютной политической, экономической, идеологической власти, при которой законодательные, исполнительные, контрольно-судебные функции сосредоточивались в верхушке номенклатуры, в центральном аппарате партии, а органы управления и распределения были дуалистичны; руководящие органы находились в иерархии партийного аппарата, а исполнительные органы — в иерархии госаппарата. И для тех и для других Конституция — пустая формальность, а воля аппарата — абсолютная сила.

Так была легализована партийная монополия на власть, при которой не народ, не государство даже с его органами власти и управления, а партия монопольно планировала, контролировала, управляла, распределяла богатства страны.

Особенностью советской номенклатуры являлась натуральная оплата ее службы.

Возникла и сложилась она не сразу. После революции навязчивая идея всеобщего равенства сыграла роль регулятора при принятии первых декретов.

• 10 ноября 1917 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР упразднялись сословия, сословные привилегии и сословные организации, устанавливалось одно для всего населения название — граждане Российской Республики, имущество сословных организаций передавалось в распоряжение земских (там, где они еще были) и городских самоуправлений.
• 2 декабря 1917 г. сначала по Петроградскому военному округу, а с 16 декабря — по всей Республике упразднялись все чины и звания в армии, отменялось титулование, сохранялись лишь звания по занимаемой должности; упразднялись и знаки различия (нашивки, ордена, погоны, медали и т. п.). Семьи лиц комсостава получали солдатский паек.
• 13 ноября 1917 г. появилось первое постановление СНК «О размерах вознаграждения народных комиссаров, высших служащих и чиновников», определившее предельное жалование наркомам (500 руб. и еще по 100 руб. на каждого неработающего члена семьи) и жилищные условия — не свыше одной комнаты на каждого члена семьи. Более подробно это было регламентировано весной 1918 г.

Декретом 27 июня 1918 г. были определены особые условия получения высокой зарплаты. Больше всего выиграли «спецы» — высококвалифицированные технические специалисты, творческая интеллигенция, комсостав армии и отчасти партийные функционеры. Максимальный оклад для специалистов — 12 000 руб.

Все остальные служащие делились на четыре категории. К первой относились наркомы, члены коллегий наркоматов, члены Президиума ВЦИК, работники исполкомов Советов (тариф — 700−800 руб.), ко второй — служащие со специальными знаниями (тариф — 550−650 руб.), к третьей — профессиональные служащие без специальных знаний (тариф — 400−500 руб.).

• 27 июля 1918 г. была запрещена совместная служба родственников в одном учреждении, но через два года (с 16 июня 1920 г.) она была разрешена в случае острого недостатка служащих, но в каждом конкретном случае требовалось согласие на то коллегии учреждения.
• 22 июля 1921 г. В. И. Ленин дал указание поручить Наркомату продовольствия «…устроить особую лавку (склад) для продажи продуктов (и других вещей) иностранцам и коминтерновским приезжим»^[2] по личным заборным книжкам. Так зародилось то, что потом стало особой торговой спецсетью партии — магазины, буфеты, столовые и т. п.

С 1919 г. формируется пайковая система. Значительная часть научно-технических специалистов, научных работников, врачей, юристов, писателей поступали на службу в госаппарат или вели преподавательскую работу. Положение их в годы Гражданской войны и иностранной военной интервенции было ужасающе тяжелым, так как даже относительно высокий заработок не гарантировал прожиточный минимум, да тем более тог, к которому они привыкли. Поэтому решено было выдавать этой категории дополнительный паек.

В октябре 1921 г. около 8 тыс. научных работников начали получать «академический паек», через четыре месяца к ним добавились 200 тыс. учителей, затем — инженерно-технические работники и т. д. А в декабре 1921 г. была создана ЦЕКУБУ — полуправительственная полуобщественная организация, которая взяла на себя хлопоты, но снабжению «академическим пайком» нуждавшихся ученых.

Помимо академического пайка существовал еще «военный паек» для военнослужащих, служащих ВЧК по борьбе с контрреволюцией, для работников милиции, Советов, комсомола, а также «ответственный паек» — для рабочих на особо опасных и тяжелых работах и для лиц, занятых наиболее квалифицированным умственным трудом.

Не менее тяжелым было положение и с жильем. Но и здесь преимущества имели главным образом «спецы» .

Декретом 25 мая 1920 г. отдельным категориям граждан предоставлялось право на дополнительную площадь: инженерам (с 1921 г.), научным работникам (с января 1922 г.). Постепенно этот список расширялся.

29 сентября 1924 г. был опубликован подробный список тех, кто имел право на дополнительную жилую площадь — отдельную комнату или дополнительные 16 кв. м (реальная жилплощадь тогда составляла 6 кв. м на человека). Это были партийные, профсоюзные работники, служащие госаппарата, если они заняты служебной работой на дому, ответственные работники армии и флота, научные работники, врачи, дантисты, юристы, писатели, все те, кто получал доходы от занятий умственным трудом и не состоял в штате государственных учреждений.

При низком уровне квартплаты была определенная дифференциация: для живших на нетрудовые доходы квартплата была в девять раз больше обычной для трудящихся, а для занятых в частном секторе — больше на 50%.

В социальном страховании и пенсионном обеспечении сначала также действовал уравнительный принцип, и лишь с 1920 г. возникла система персональных пенсий.

Декретом 16 июля 1920 г. лицам, имеющим особые заслуги «…в борьбе с мировым империализмом и буржуазнопомещичьей контрреволюцией, а равно в деле социалистического строительства и партийной работы», устанавливались пенсии в размере не свыше четырехкратной средней тарифной ставки.

С 16 февраля 1923 г. устанавливались пенсии в два раза выше наивысшего размера зарплаты ответственных работников. Л установление заслуг возлагалось на «соответствующие центральные органы советской власти» .

Однако размер этих пенсий был не так уж велик. В 1925 г. средний размер пенсии у научных работников составлял 42 руб. 20 коп., у старых большевиков — 41 руб. 40 коп., у военных — 38 руб. 90 коп. (минимальный размер пенсий — 20 руб., максимальный — 300 руб.)^[3].

Таким образом, в первые послереволюционные годы привилегии и льготы правящей номенклатуры еще не являлись системой, принцип уравнительности действовал во всех компонентах — и в зарплате, и в продовольственном обеспечении, и в обеспечении жильем, и в пенсиях.

Болес того, в выигрышном положении оказались высококвалифицированные «спецы» разных отраслей хозяйства и культуры. Ф. Э. Дзержинский даже называл это системой «подкупа спецов путем безумно, ничем не оправданно высоких ставок». «Эта система, — писал он, — не примирила с нами спецов, а породила чувство безответственности, безнаказанности и презрения к нам»^[4].

• [1] Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 51.
• [2] Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 106.
• [3] РЦХИДНИ. Ф. 124. Оп. 3. Д. 34. Л. 11−12.
• [4] Советское государство и право. 1990. № 9. С. 113.