Неофункционализм на современном этапе

Вторая мировая война стала своеобразным рубежом в развитии концепций региональной интеграции, многие из которых подверглись пересмотру. Если федерализм и функционализм стремились к установлению мирной системы международных отношений, что было жизненно необходимо для послевоенной Европы, то неофункционализм, который, по сути, является ревизионистским вариантом функционализма, своими задачами, отличался принципиальной новизной. Разработанный группой американских исследователей во главе с Э. Хаасом, к шестидесятым годам неофункционализм стал ведущей теорией европейской интеграции. Идеи неофункционализма очевидно переплетались с планами первых архитекторов Европейского сообщества. Так, легко найти прямую связь между «методом интеграции» Монне (сперва объединение экономических структур, потом — политических) и основными положениями неофункционализма, изложенными Э. Хаасом в его труде «Объединение Европы: политические, экономические и социальные силы 1950—1957».

Сильной стороной неофункционализма стало стремление к управляемой интеграции на региональном уровне. А наиболее существенным отличием от классического функционализма было то, что на первый план выдвигалась политика, стремление к политическому сотрудничеству, но через сотрудничество экономическое. Таким образом, освободившись от ряда недоработок функционалистов, обновлённая теория вносила чёткость в интеграционный процесс.

Парижский договор (1951) явил функциональный подход для Европейской интеграции. Сам Митрани (en:David Mitrany) положительно оценивал объединение, говоря, что это есть проявление чистой традиции функциональной логики. Функционализм предусматривал сотрудничество стран, А и В в секторе «а». Для чего потребуется создание международных институтов, которые будут координировать совместную работу сектора. Слаженность такой работы обеспечит вовлечение в зону общих интересов секторов «b» и «c». В этой простой схеме нельзя не заметить тот путь, по которому и начала развиваться европейская интеграция. К тому же Митрани считал, что работа ЕСУС не носит политической подоплеки, что было весьма наивно с его стороны. В основе ЕСУС лежала оригинальная идея Монне о секторальной интеграции. Именно эта идея и была взята на вооружение французским правительством. Таким образом, основа европейской интеграции была воплощена в действующем проекте.

Значение Римских договоров сложно переоценить. Подписание этих соглашений означало возвращение к жизни приостановленного проекта создания единого европейского сообщества. Что также означало новый этап в эволюции функционализма. Монне и те, кто разделял его мнение, видели региональную интеграцию как поступательный процесс, динамизм которого исходит изнутри. Неофункционалисты определили это явление как «перетекание» («spillover»). Секторальное сотрудничество постепенно создаёт необходимые условия для формирования общих политических ценностей, что в конечном результате приведёт к политической интеграции. Монне всегда оставался твёрдо убеждён в том, что в функциональную интеграцию должны быть включены не только экономика и политика, но и культура. В своих мемуарах он выражает надежду на объединение Европы: «Мало-помалу работа Сообщества принесет свои плоды… Тогда повседневные реалии позволят сформировать политический союз, Соединённые штаты Европы, что и станет заслугой нашего Сообщества… Я всегда предвидел только один путь, и лишь длина его оставалась неизвестна. Унификация Европы, как и все мирные революции, требует времени».

Теоретики неофункционализма приняли оставленное им наследие, но поставили себе куда более сложную задачу, нежели их предшественники. Неофункционалистам предстояло не только объединить Европу, но и раскрыть суть интеграционных процессов и сделать их управляемыми.

Неофункционализм был разработан группой американских теоретиков, которые полагали, что все существующие на тот момент теории региональной интеграции не могли объяснить логику этого процесса и не обладали способностью адаптироваться к меняющимся международным отношениям. Теория закрепилась в интеллектуальных кругах с выходом в 1968 году книги Хааса «Объединение Европы: политические, социальные и экономические силы 1950—1957», которая стала манифестом неофункционализма.

Неофункционализму присуща некоторая степень гибридности: рассматривая его основные положения, несложно найти общие черты с федерализмом и реализмом. Неофункционалисты представляли интеграцию политическим процессом, требующим, как предполагали федералисты, согласования социальных противоречий и баланса интересов в рамках сообщества. Отсутствие догматизма позволяло неофункционализму с лёгкостью приспосабливаться к политическим реалиям.

Неофункционалистами, в частности Хаасом, была разработана простая и красивая стратегия образования общеевропейских институтов, включающая несколько последовательных этапов, каждый из которых обладал своими особенностями.

Одним из достижений Хааса стало детальное изучение предпосылок интеграции, в то время как остальные теории этого не предусматривали. Сотрудничество не может начинаться на пустом месте, для этого необходимы определённые условия: общие экономические интересы, сходство экономических систем, некоторая степень взаимозависимости, политический плюрализм. Самым первым и самым важным положением стратегии неофункционалистов стал тезис о том, что в первую очередь следует начинать сотрудничество по тем вопросам, по которым легче всего договориться: «Прежде всего, ограниченное сотрудничество нужно начинать со сфер „низкой политики“, в то же время, убедившись, что это ключевые сектора экономики (уголь и сталь, например)». Функциональная интеграция Европы начинается именно с создания ЕСУС. Отличительной чертой этого Сообщества стало объединение интересов европейских стран в сфере «низкой» политики, то есть экономики. Более того, уголь и сталь являются ключевыми отраслями экономики, что соответствует стратегии интеграции неофункционалистов. Отсюда напрашивается вывод о том, что первый этап европейской интеграции осуществлялся именно в русле неофункционализма, но в действительности это было не совсем так. Сотрудничество в сфере тяжёлой промышленности предотвращало возможность развязывания новой войны в Европе. Поэтому справедливо считать, что ЕСУС имеет федералистское происхождение.

Второй этап стратегии интеграции предполагает создание единого правительства, представители которого не зависят от национальных правительств. Такое правительство должно было объективно направлять процесс интеграции. Сначала попытки создания универсальной европейской парламентской ассамблеи не принесли результатов. Тому было несколько причин, одной из которых стала неспособность лидеров европейских государств прийти к общему знаменателю интересов. Главная сложность заключалась в том, что одновременно с институтами ЕСУС функционировали органы ЕЭС (Европейское Экономическое Сообщество) и органы Евратома (Европейское сообщество по атомной энергии): «Первые же годы показали нецелесообразность параллельного существования трёх отдельных систем руководящих органов (институтов), поскольку институты трёх Сообществ были устроены весьма похожим образом». Конец этой практике положил Договор об учреждении единой Комиссии и единого Совета Европейских сообществ (неофициально называемый Договор о слиянии), подписанный 8 апреля 1965 года в Брюсселе. Создание общих административных органов также было предусмотрено неофункционализмом: «Нарастающая экономическая интеграция создаст необходимость в учреждении общих европейских институтов, так как открытое сотрудничество потребует более сложного управления». Таким образом, была подготовлена политическая основа для дальнейшей интеграции.

Вероятно, самым важным и самым спорным положением теории неофункционализма стала идея «перетекания», которая использовалась для обозначения движущих механизмов интеграции. В оригинальной трактовке Хааса, «перетекание» являет собой создание и углубление интеграции в одном секторе экономики, что обеспечивает давление на смежные сектора. При этом усиливается влияние единого наднационального правительства. Если рассматривать это положение на примере ЕСУС, то фактически это означает, что полная интеграция в сфере угля и стали не будет завершена без интеграции родственных сфер.

Работа Хааса по исследованию европейской интеграции получила широкое признание во многом благодаря тому, что была издана через десять лет после образования Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС). Это означает, что некоторые результаты интеграции были уже видны. И можно было надеяться, что теперь судьба Европы зависит от уровня функционального сотрудничества. Договор о ЕЭС, подписанный в Риме 25 марта 1957 года, переносил принципы и методы работы, установленные ЕСУС на все области экономики шести стран-участниц сообщества.

Главной причиной, как считает Хаас, благодаря которой экономическое сотрудничество перешло на качественно новый уровень, стала заинтересованность всех политических сил ЕСУС в учреждении наднациональных органов и институтов, которые могли бы направлять сотрудничество в нужном русле. К примеру, создание таможенного союза произошло на полтора года раньше запланированного срока — в июле 1968 года (вместо 1970 года). Ещё одним важным событием на пути к формированию общего рынка стало введение общей аграрной политики в 1966 году. Таким образом, «перетекание» в новые экономические и политические сектора было обусловлено чисто национальными интересами, которые выражали представители своих стран в органах ЕСУС. Отныне национальные интересы получали наднациональный формат.

Качественное отличие между двумя сообществами заключалось в том, что ЕСУС было «секторным» сообществом, то есть сфера его деятельности была чётко определена — угольная и сталелитейная промышленность. В то время как ЕЭС стало первой наднациональной структурой, чья компетенция охватывала всю экономику стран-членов. Создание ЕЭС соответствовало стратегии Хааса, поэтому справедливо утверждать, что на данном этапе европейская интеграция развивалась согласно теории неофункционализма.

Основываясь на стратегии интеграции Хааса, неофункционалист Ф. Шмиттер придал этому процессу несколько иную теоретическую форму. Она стала более схематичной, но в смысловом плане ничего не потеряла. Классификация Шмиттера интересна тем, что каждой стадии он даёт соответствующее название. Так, третья стадия интеграции носит условное название «нарастание»: «Интеграция специфических отраслей экономики создаст функциональное давление для сотрудничества в смежных отраслях… Последствием станет постепенное и нарастающее вовлечение национальных экономик». Поэтому следующей областью экономической интеграции европейских стран стала весьма перспективная научная и промышленная сфера ядерной энергетики. Стоит отметить, что в вопросах сотрудничества государства-члены ЕСУС руководствовались все тем же «коммунитарным методом». Франция раньше других начала проводить исследования в ядерной энергетике и быстро пришла к выводу, что уровня СССР и США самостоятельно достичь не удастся. Французские политики настояли на создании специальной организации в этой сфере, в результате, в 1957 году был учреждён Евратом. Таким образом, на данном этапе европейская интеграция по-прежнему развивалась согласно стратегии, разработанной Хаасом.

Вышесказанное свидетельствует о том, что рассмотренный этап европейской интеграции развивался в контексте неофункционализма. Образование новых сообществ и учреждение новых институтов вело к установлению в Европе мира, стабильности и безопасности. Отчасти, успех данной теории заключается в преследовании именно этих целей. Поэтому заключительный этап стратегии объединения Хааса предусматривал установление «долгосрочной системы мира в Европе». К примеру, в 1963 году, непримиримые враги в прошлом, Германия и Франция подписали договор о дружбе, что стало веховым событие на пути к объединению Европы. Учреждение общеевропейских наднациональных органов обеспечивало все большую взаимозависимость государств, втянутость их экономик в общий рынок. И, самое главное, за экономическим сотрудничеством, как неотъемлемая часть, следовало сотрудничество политическое.

Неофункционализм имеет ряд преимуществ перед остальными теориями, в частности, федерализмом. Тем не менее, путь Европы к объединению далеко не всегда был гладок. Поэтому главная задача таких фундаментальных теорий как неофункционализм состоит в том, чтобы сделать процесс интеграции как можно более слаженным и эффективным. Теория неофункционализма не только проявила себя на практике в качестве «руководства к действию», но и показала свою состоятельность в объяснении процессов, происходящих на европейской международной арене, и в способности к прогнозированию, что преодолевало критику в адрес функционализма.

Особый интерес к неофункционализму пробудился в шестидесятые годы, чего нельзя сказать о более поздних этапах евроинтеграции. Главное, в чём заключалась критика неофункционализма, — неясность целей. Последний этап стратегии неофункционального объединения Хааса заключался в установлении «долгосрочной системы мира в Европе». Данное положение не вносило ясности в перспективы дальнейшей интеграции после установления этой системы, что стало существенным недостатком теории.

Даже на современном этапе евроинтеграции можно выделить некоторые черты неофункционализма. Так, все большая институционализация системы Европейского союза слишком сложна для объяснения в терминах классической теории международных отношений. Именно неофункционализм, как ни какая другая теория, способен объяснить эти процессы.

Самый первый этап сотрудничества интересен именно тем, что развивался в чистой логике неофункционализма. Исследование истоков Европейского союза поможет преодолеть сегодняшний кризис сообщества, связанный с принятием общей Конституции и очередным расширением. Но это отнюдь не означает возрождения неофункционализма для Европы.

Первый этап объединения Европы в русле неофункционализма демонстрирует пример продуктивного сотрудничества. Поэтому опыт Европы может быть применен к другим региональным сообществам. В этом отношении неофункционализм универсален, так как в основу интеграции принимается экономический фактор.

Как отмечает Катрин Колонна, делегированный министр по европейским делам: «Европейское строительство является образцом, это самый красивый политический проект начала этого века, единственный пример настоящей солидарности между независимыми государствами». И в основе этого «красивого политического проекта» лежит теория неофункционализма.