Бюджетная политика в современных условиях

Мировой экономический кризис привел к пересмотру подходов к реализации бюджетной политики многими странами. Традиционно выделяют следующие виды бюджетной политики:

• 1) автоматическая фискальная политика — основана на действии встроенных стабилизаторов, обеспечивающих естественное приспособление экономики к фазам деловой конъюнктуры;
• 2) дискреционная (активная) фискальная политика — основана на сознательном вмешательстве в экономику, принятии точечных мер с целью воздействия на экономический рост, инфляцию, безработицу.

В основу бюджетной политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу положены стратегические цели развития страны, сформулированные в государственных программах «Управление государственными финансами» и «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации». Обе государственные программы рассчитаны на период 2013—2020 гг. и направлены на повышение качества стратегического управления экономикой и общественными финансами.

Бюджетная политика Российской Федерации на среднесрочную перспективу основана на положениях Бюджетного послания Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2014—2016 годах». Президент РФ сформулировал девять задач, которые мы рассмотрим подробнее.

1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении всех обязательств государства и выполнении задач, поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.

В условиях кризиса устойчивость бюджетной системы снизилась вследствие роста доли нефтегазовых доходов, с одной стороны, и увеличения социальных обязательств — с другой. Федеральный бюджет на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. сформирован в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов.

• 2. Оптимизация структуры расходов федерального бюджета. Исчерпание возможностей для наращивания общего объема расходов федерального бюджета требует выявления резервов и перераспределения в пользу приоритетных направлений и проектов, прежде всего обеспечивающих решение поставленных в указах Президента РФ от 07.05.2012 задач и создающих условия для экономического роста. Основными резервами в настоящее время являются:
  • • обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы с поэтапным сокращением дотаций Пенсионному фонду РФ из федерального бюджета при условии последовательного повышения уровня жизни пенсионеров;
  • • активное использование механизмов государственно-частного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач, а также вложение средств Фонда национального благосостояния и пенсионных накоплений в инвестиционные проекты, прежде всего инфраструктурные, на возвратной основе;
  • • с учетом готовности предприятий оборонного комплекса к выполнению государственных контрактов возможное продление сроков реализации отдельных направлений Государственной программы вооружения на 2011—2020 гг.;
  • • повышение адресности социальной поддержки граждан. Для достижения максимального социального эффекта оказание такой поддержки из бюджетов всех уровней должно основываться на критерии нуждаемости граждан;
  • • проведение структурных реформ в социальной сфере;
  • • повышение эффективности бюджетных расходов в целом, в том числе за счет оптимизации государственных закупок, бюджетной сети и численности государственных служащих.
• 3. Развитие программно-целевых методов управления. Государственные программы Российской Федерации должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование. Федеральный бюджет на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг., бюджеты некоторых субъектов Российской Федерации сформированы в структуре государственных программ.
• 4. Принятие решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы.

Пенсионная реформа является одной из самых сложных и противоречивых. В 2002 г. начался новый этап пенсионной реформы, связанный с внедрением накопительной системы пенсионного обеспечения, построенной на принципах социального страхования.

После ряда существенных изменений в пенсионной системе было принято решение о разработке долгосрочной стратегии, которая была принята в 2012 г. Стратегия направлена на совершенствование пенсионной системы, которая должна быть адекватной современному экономическому развитию Российской Федерации и соответствовать международным стандартам. Тем не менее несовершенство методики начисления пенсионного обеспечения привело к разработке новой «пенсионной формулы». Данная новация должна заработать с 1 января 2015 г., но в полной мере она коснется только тех, чей трудовой стаж начнется не ранее чем в 2015 г., когда новые правила вступят в силу. Тех, кто уже имеет стаж к 2015 г., реформа пенсионной системы затронет лишь частично: в зависимости от того, какая часть трудовой деятельности выпадет на период после 2015 г. Пенсионная формула рассчитывается по 10-балльной шкале и содержит коэффициенты, премиальные баллы, которые человек будет получать за то, что отложит, если захочет добровольно, пенсию.

Кроме того, в Бюджетном послании ставится задача повысить уровень прозрачности пенсионной системы. С 2014 г. кассовое обслуживание исполнения бюджета Пенсионного фонда РФ, как и бюджетов других государственных внебюджетных фондов, должно осуществляться органами Федерального казначейства.

5. Создание новых механизмов финансирования развития инфраструктуры.

Предполагается размещение средств Фонда национального благосостояния и средств пенсионных накоплений в финансовые инструменты, предназначенные для реализации самоокупаемых проектов развития инфраструктуры, обеспечивающих максимальный мультипликативный эффект экономического роста при минимальных рисках для размещаемых государством средств с 2013 г. При этом максимально должны быть задействованы средства частных инвесторов, использованы механизмы государственно-частного партнерства.

6. Переход к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения.

Для повышения доступности и качества оказания государственных услуг необходимо решить три задачи:

• • законодательное закрепление порядка формирования единого базового перечня государственных (муниципальных) услуг в таких сферах, как образование, здравоохранение, культура и др. Учредители государственных и муниципальных учреждений на основе этих перечней будут разрабатывать государственные и муниципальные задания для подведомственных учреждений;
• • создание единой методологии расчета нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги;
• • включение основных параметров государственного задания в состав целевых показателей выполнения соответствующих государственных программ.
• 7. Развитие налоговой системы и повышение ее конкурентоспособности.

Эта задача связана с обеспечением стабильности налоговой системы. Дальнейшие изменения возможны только в крайнем случае в связи с требованиями современной экономики, новыми приоритетами экономической политики государства, в том числе в связи с необходимостью стимулирования развития новых производств, инвестиционной деятельности и повышения качества налогового администрирования. Необходимы дальнейшее упрощение налогового учета и его сближение с бухгалтерским учетом, повышение качества налогового администрирования, реализация мер по противодействию уклонению от налогообложения, в том числе с использованием офшорных юрисдикции, а также завершение работы по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в части, касающейся налогообложения имущества (в первую очередь недвижимого) и повышения фискальной нагрузки на собственников престижного, дорогого имущества.

8. Межбюджетные отношения.

Одним из важнейших изменений в бюджетном процессе субъектов РФ является обязательное принятие региональных бюджетов на три года начиная с 2014 г. На субъекты РФ возложена большая ответственность за реализацию мер социального характера, предусмотренных указами Президента РРФ от 07.05.2012, поэтому должны быть исключены риски несбалансированности бюджетов субъектов РФ в результате изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Расходы субъектов РФ должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источниками, а принимаемые решения — просчитаны и финансово обеспечены. Оказание дополнительной финансовой помощи субъектам РФ должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств.

Необходим более тщательный, постоянный мониторинг финансового положения субъектов РФ и муниципальных образований, изменений основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. Также субъектам РФ крайне важна методическая помощь, в том числе в части, касающейся реализации отраслевой политики и управления региональными финансами.

9. Повышение прозрачности бюджетов и бюджетного процесса.

Граждане и бизнес должны знать, куда направляются уплачиваемые ими налоги. Это требует высокого уровня прозрачности бюджета и бюджетного процесса. В этих целях необходимо продолжить формирование интегрированной информационной системы «Электронный бюджет», в том числе в полной мере ввести в эксплуатацию единый портал бюджетной системы, на котором будет размещаться систематизированная актуальная информация о формировании и исполнении всех бюджетов — от федерального до поселенческих, а также начать внедрение международных стандартов финансовой отчетности общественного сектора.

В 2014—2015 гг. должен быть завершен переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования. Основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавливаться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.

Таким образом, в последние годы устойчивость федерального бюджета несколько снизилась за счет роста доли нефтегазовых доходов, с одной стороны, и увеличения долгосрочных социальных обязательств — с другой. В этих условиях на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, проведение социально-экономических преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности всех участников экономических отношений, достижение измеримых, общественно значимых результатов, наиболее важные из которых установлены указами Президента РФ от 07.05.2012.

Бюджетная политика органов государственной власти и местного самоуправления оказывает значительное влияние на развитие всех сфер общественной жизни России. В условиях экономического кризиса важно грамотно воспользоваться теми резервами, которые были накоплены, чтобы стимулировать развитие экономики, максимально сгладить последствия кризиса в социальной сфере.