Государственное управление строительным комплексом и жилищно-коммунальным хозяйством

Строительный комплекс включает в себя промышленность стройматериалов и широкую сеть различных строительных организаций, в том числе проектные, контрольно-надзорные и иные организации.

В промышленность строительных материалов входят: цементная промышленность; промышленность сборного железобетона; производство извести; гипса; оконного стекла; асбестовая и другие. На размещение промышленных объектов влияют: природно-климатические условия; наличие сырьевой базы; объемы капитальных вложений; уровень экономического развития региона; наличие собственной строительной базы и мощностей в регионе, потребительский спрос и т. д.

Законченные строительством объекты пополняют основные фонды территории, на которой велось строительство. Однако до сих пор сохраняются значительные различия в объемах накопленных национальных богатств — основных фондов. Центральный, Уральский, Поволжский и Северо-Западный районы характеризуются крупными абсолютными размерами основных фондов в расчете на одного человека и 1 кв. км территории. Центрально-Черноземный, Волго-Вятский и Северо-Кавказский экономические районы имеют небольшие абсолютные размеры накопленных основных фондов и средние темпы их прироста. Восточные регионы России имеют достаточно крупные абсолютные размеры основных фондов.

Иностранные инвесторы имеют льготы на территории России по Федеральному закону от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Льготы для них действуют до тех пор, пока вложенные средства не окупятся. Иностранные компании направляют средства в те отрасли, где есть гарантии государства. Российские инвесторы вкладывают средства неохотно из-за постоянно меняющегося законодательства, в основном, в собственное производство и смежные отрасли. Например, компания «Лукойл» инвестирует в курортные зоны и перерабатывающее производство, транспортные и градостроительные структуры.

Основная часть инвестиций приходится на Москву, Санкт-Петербург, Московскую область, Сахалинскую, Самарскую, Магаданскую области, Ханты-Мансийский автономный округ, Архангельскую область, Красноярский край. Регионы России постепенно вступают в конкуренцию друг с другом за привлечение иностранного капитала. Около 50 регионов уже имеют специальное законодательство для иностранных инвесторов.

Вопросы практики

Президент РФ в Послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. обратил внимание на положение со стройками за государственный счет. Он отметил, что часто деньги вкладываются в помпезные здания, и стоимость однотипных объектов отличается в несколько раз даже в соседних регионах. В этой связи Президент РФ предложил создать систему единого технического заказчика, централизовать работу по подготовке типовых проектов, строительной документации, выбору подрядчиков. Это позволит преодолеть сегодняшний разнобой в стоимости строек, даст существенную экономию в расходовании государственных средств на капитальное строительство, как показывает опыт, от 10 до 20%. Такая практика будет распространена на все гражданские объекты, которые возводят за счет средств федерального бюджета.

Жилищно-коммунальное хозяйство России (ЖКХ) — совокупность отраслей российской экономики, обеспечивающих работу инженерной инфраструктуры сооружений населенных пунктов. В ЖКХ входят жилищное хозяйство (капитальный и текущий ремонт зданий), теплоснабжение, водоснабжение, электроснабжение, ремонт инженерных коммуникаций, а также благоустройство территорий, утилизация мусора и уборка.

Жилищно-коммунальное хозяйство занимает существенное место в экономике страны. Доля основных фондов составляет более 26% от общего объема основных фондов экономики.

Исторический экскурс

В апреле 1649 г. Царь Алексей Михайлович утвердил Наказ о Градском благочинии. В нем он повелевал: «Чтобы грязи не было — иметь на каждом дворе дворника», «ведать всякое дворовое дело, починки и прочие дела». Так на государственном уровне впервые был создан надзор за исполнением функций общественного благочиния (чинить благо обществу). Эта дата и считается днем основания служб российского ЖКХ.

Указом Государя Петра Алексеевича от 16 января 1721 г. функции «общественного благочиния» были переданы созданной к этому времени российской полиции. Петр I именовал полицию «душой гражданства и всех добрых порядков», связывал с полицией понятия «благосостояния населения», «запрещения излишеств в домовых расходах», «учинения добрых домовладельцев», «производства чистоты на улицах и в домах». При Петре I произошел расцвет садово-паркового искусства, возведенного им в ранг первостепенного государственного дела.

Императрица Екатерина II приказала построить в Москве водопровод. Строительство было поручено генералу Бауэру. Поиски чистой воды привели к родникам недалеко от села Большие Мытищи, откуда и начали строить первый московский водопровод. Работы были завершены к 1804 г. Так был учрежден Мытищинский водопровод. А в конце XIX в. была построена и первая канализация.

В 1870 г. была проведена городская реформа, в соответствии с которой в 509 городах России вводились новые органы самоуправления — городские думы. Деятельность Думы ограничивалась вопросами здравоохранения, народного образования, хозяйственными проблемами. Первая станция очистки воды была построена в Петербурге в 1888 г. В 1898 г. в Москве сооружена первая канализация.

К 1917 г. на 800 городов страны приходилось лишь 215 небольших водопроводов, 23 канализации, 35 трамвайных предприятий, 606 бань и 13 прачечных. В ноябре 1917 г. в соответствии с постановлением II Всероссийского съезда Советов в составе Народного комиссариата внутренних дел было создано Главное управление по делам местного хозяйства. Начался период централизации управления местным хозяйством.

Проблемы состояния ЖКХ в настоящее время является одной из наиболее острых проблем. Важнейшая составляющая социальной безопасности граждан — это устойчивое функционирование жилищно-коммунального хозяйства страны. Услуги ЖКХ для населения являются не столько показателем комфортности, сколько жизненной необходимостью.

Жилищно-коммунальное хозяйство — это естественная монополия, при умелом государственном регулировании она должна и может функционировать на высоком уровне. Многие годы правительство страны предпринимало меры для преобразования жилищно-коммунальной сферы, но достичь желаемых результатов пока не удалось. Проходили заседания Президиума Государственного Совета РФ, посвященные реформированию ЖКХ, разрабатывался комплекс мероприятий по реформированию ЖКХ, принят Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства». Реализация этих мер не дала существенных преобразований в данной сфере.

Главными причинами аварийности в системах жизнеобеспечения населения являются: высокая степень износа оборудования; отсталые технологии; недостатки эксплуатации и ошибки персонала; дефекты, допущенные при его ремонте, и др. Эти причины обусловливаются дефицитом финансовых средств, банкротством многих предприятий, ошибками менеджмента, тарифной политики и ценообразования и т. д. Это говорит о кризисном состоянии ЖКХ и повышает социальное напряжение в обществе.

Среди важнейших мер по созданию благоприятных условий для более широкого вовлечения частного бизнеса в ЖКХ можно выделить совершенствование тарифного регулирования, изменение механизма ценообразования, переход к экономически обоснованным и долгосрочным тарифам при одновременной социальной поддержке малоимущих граждан. За последние годы отмечается изменчивый рост цен на тарифы ЖКХ.

Для повышения качества предоставления коммунальных услуг и эффективности использования природных ресурсов необходимо обеспечить масштабную реализацию проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.

Жилищно-коммунальный комплекс — это мощный рынок, который нуждается в финансовых вливаниях. Общая потребность в средствах на полное восстановление и модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры составляет 1,456 трлн руб. Данный объем средств не может быть обеспечен лишь за счет бюджетных инвестиций. Необходимо создание условий для привлечения средств внебюджетных источников. Для этого программа модернизации направлена на формирование инвестиционной привлекательности коммунального комплекса.

Важным условием успешной реализации реформы ЖКХ является создание полноценных рыночных отношений в сфере ЖКХ. Вхождение коммерческих структур в сферу эксплуатации коммунальных систем стимулирует создание конкурентных условий в сфере предоставления услуг ЖКХ.

Действуя в сфере ЖКХ, частные компании способны: выйти на уровень безубыточности при действующем уровне тарифов за счет повышения эффективности хозяйственной деятельности; вовлечь в экономический оборот огромный пласт муниципальной и государственной собственности, увеличив капитальную базу экономики страны; более эффективно, осторожно и вдумчиво вкладывать инвестиции в отрасль.

Необходимо избавиться от создавшегося стереотипа, что бизнес придет в сферу ЖКХ только когда будет очевидной выгода, т. е. когда государство с участием граждан капитально отремонтирует жилищный фонд, заменит сети, установит приборы индивидуального и коллективного учета, ликвидирует ветхое и аварийное жилье, выстроит систему платежей.

Крайне необходимо создать такие правовые и экономические условия, при которых бизнес рассматривал бы отрасль ЖКХ как направление диверсификации своей деятельности, приходил всерьез и надолго, разделяя с государством, муниципалитетами и гражданами риски и трудности совершенствования этой сферы. Бизнес должен способствовать повышению качества образования, добиваться соответствия требованиям рынка труда. Необходима государственно-частная поддержка и регулирование отраслевых систем обучения и переподготовки кадров, при обязательном участии бизнес-сообществ.

Организациями ЖКХ являются организации по обслуживанию и ремонту жилищного фонда, организации коммунального комплекса (ресурсоснабжающие), многоотраслевые организации жилищно-коммунального хозяйства, управляющие организации, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы, товарищества собственников жилья.

Нормативно-правовую основу государственного управления в этой сфере составляют: ГК РФ; Градостроительный кодекс РФ; Жилищный кодекс РФ; федеральные законы от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»; от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и др.

Государственное управление в этой сфере осуществляют Правительство РФ и органы специальной компетенции.

Правительство РФ, которое разрабатывает и реализовывает государственную политику в области строительства и жилищно-коммунального хозяйства; выделяет бюджетные средства на ее реализацию и др.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (Минстрой России) специально создано для осуществления управления в данной сфере. Оно выполняет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, промышленности строительных материалов, жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства, теплоснабжения, в сфере обеспечения энергетической эффективности зданий, строений и сооружений, функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, а также функции по предоставлению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и др. Положение о Минстрое России утверждено постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. № 1038.

Минстрой России осуществляет координацию деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее — Фонд).

Целями его деятельности создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, осуществления информационно-разъяснительной и иной деятельности, направленной на просвещение граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства, содействие в подготовке кадров в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Для достижения указанных целей Фонд осуществляет следующие функции:

• 1) рассматривает представленные субъектами РФ заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда (далее — заявка);
• 2) принимает решение о соответствии заявок и прилагаемых к заявкам документов требованиям, установленным Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;
• 3) принимает решение о предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда на основании заявок;
• 4) осуществляет методическое обеспечение подготовки субъектами РФ заявок и прилагаемых к заявкам документов;
• 5) осуществляет мониторинг реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда.

Имущество Фонда формируется за счет имущественных взносов РФ в общей сумме 480 655,193 млн руб.

После присоединения Крыма к России было создано Министерство РФ по делам Крыма^[1]. Оно осуществляло на территории Крымского федерального округа функции по разработке проектов государственных программ по развитию Крымского федерального округа, координации деятельности по реализации этих программ и контролю за осуществлением органами государственной власти Республики Крым и г. Севастополя полномочий Российской Федерации, передаваемых им в соответствии с законодательством РФ^[2]. Положение об этом Министерстве было утверждено постановлением Правительства РФ от 10 мая 2014 г. № 427. После его упразднения Указом Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 368 функции Министерства по делам Крыма были переданы Минэкономразвитию.

Дальний Восток играет важную роль в обеспечении геополитических интересов России. Для ускорения развития этого региона было создано Министерство РФ по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвития России). В соответствии с Положением о Минвостокразвития России, утвержденным постановлением Правительства от 30 июня 2012 г. № 664, оно осуществляет на территории этого федерального округа функции по координации деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, по управлению федеральным имуществом, расположенным на территории Дальневосточного федерального округа, а также по контролю осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий РФ.

Северный Кавказ является стратегически важным регионом России. Для выработки и реализации государственной политики в сфере социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа и координации деятельности по реализации на территории различных федеральных целевых программ было создано Министерство РФ по делам Северного Кавказа (Минкавказ России)^[3]. Положение об этом Министерстве утверждено постановлением Правительства РФ от 16 июня 2014 г. № 549.

Важную роль в рассматриваемой сфере играет Минобороны России, которое:

• — организует строительство и эксплуатацию объектов военной и социальной инфраструктур в Вооруженных Силах;
• — проводит государственную экспертизу проектной документации, результатов инженерных изысканий и проверку достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, входящих в военную инфраструктуру Вооруженных Сил, в соответствии с законодательством РФ;
• — выдает разрешение на строительство объектов обороны и безопасности, входящих в военную инфраструктуру Вооруженных Сил, осуществляет федеральный государственный строительный надзор при строительстве и реконструкции этих объектов в соответствии с законодательством РФ;
• — утверждает планы капитального строительства в Вооруженных Силах.

В управлении участвуют и другие органы исполнительной власти. Так, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества.

Например, функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере инвентаризации объектов градостроительной деятельности. Она организует осуществление технической инвентаризации объектов капитального строительства, осуществляет ведение государственного градостроительного кадастра, государственного технического учета объектов капитального строительства, государственного кадастра объектов недвижимости. Предоставляет заинтересованным лицам сведения об объектах капитального строительства и т. д. Положение о Росреестре утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457.

Существуют органы управления строительством (управления, отделы, департаменты строительства) в федеральных органах исполнительной власти (Минобороны России, МВД России, МЧС России и др.).

Органы управления строительством и ЖКХ в субъектах РФ проводят государственную политику в этой сфере, утверждают и реализуют градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территории субъекта РФ, схемы и проекты развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры и др.

Органы местного самоуправления принимают решения об обеспечении потребностей населения в земельных участках, выдают разрешения на строительство объектов недвижимости, осуществляют контроль за соблюдением законодательства в области градостроительства и др.

В этой сфере при строительстве объектов капитального строительства, ремонте, реконструкции этих объектов уполномоченными органами исполнительной власти осуществляется государственный строительный надзор. В соответствии с Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. № 54, задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.

К его предмету относится проверка: соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации; наличия разрешения на строительство и др. Государственный строительный надзор осуществляют следующие органы:

Ростехнадзор — при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента РФ возложено на иные федеральные органы исполнительной власти; организует научно-методическое обеспечение государственного строительного надзора.

Минобороны России, ФСБ России, ФСО России и иные федеральные органы исполнительной власти, на которые указами Президента РФ возложено осуществление государственного строительного надзора.

Надзорные полномочия в области строительства также осуществляют Государственные жилищные инспекции субъектов РФ. Положение о государственном жилищном надзоре утверждено постановлением Правительства РФ 11 июня 2013 г. № 493. Его задачами являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию, использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, формированию фондов капитального ремонта, созданию и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, специализированных некоммерческих организаций, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, а также требований энергетической эффективности и оснащенности помещений многоквартирных домов и жилых домов приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Государственный жилищный надзор осуществляется посредством:

• а) организации и проведения проверок выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований;
• б) принятия предусмотренных мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений;
• в) систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Уполномоченные должностные лица этих инспекций могут проводить проверки подконтрольных объектов; давать предписания по устранению выявленных нарушений; привлекать виновных к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ, давать представления об аннулировании или приостановлении лицензии на осуществление в области строительства и др.

В субъектах РФ действуют инспекции государственного архитектурно-строительного надзора, которые осуществляют государственный надзор за качеством строительной продукции и сроками строительства^[4] .

Административная ответственность за правонарушения в строительстве установлена в гл. 9 КоАП РФ.

• [1] См.: Указ Президента РФ от 31 марта 2014 г. № 190 «О Министерстве РоссийскойФедерации по делам Крыма».
• [2] См.: Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Крымскогофедерального округа и свободной экономической зоне на территориях РеспубликиКрым и города федерального значения Севастополя».
• [3] См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2014 г. № 321 «О Министерстве РоссийскойФедерации по делам Северного Кавказа».
• [4] См.: распоряжение мэра г. Москвы от 3 февраля 1998 г. № 100-РМ и др.