Место прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации

Конституция РФ провозгласила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Однако вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти оставлен открытым; Закон о прокуратуре не восполняет этот пробел в полном объеме.

По нашему глубокому убеждению, созданная в 1722 г. прокуратура России как институт государственной власти, осуществляющий надзор за исполнением законов, выдержала проверку временем и продолжает оставаться неотъемлемой частью российской государственности. Независимость от органов государственной власти и местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, недопустимость вмешательства в ее деятельность предопределяют государственно-правовой статус прокуратуры и своеобразное место в системе государственного механизма. Предназначение прокуратуры, решаемые задачи, характер полномочий не позволяют отнести ее ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Вместе с тем прокуратура является одним из важнейших механизмов реализации государственной власти, обеспечивающих верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Поэтому в настоящий момент роль прокуратуры в утверждении демократического правового федеративного государства в России определяется тем, что она представляет собой необходимый механизм системы разделения и взаимодействия властей. Все ветви власти взаимодействуют между собой и как единая государственная власть должны быть заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечить которую призвана и прокуратура. Без соблюдения законности не может быть сильной, эффективно выполняющей свои задачи государственной власти. При этом основной отличительной особенностью прокуратуры является то, что она выполняет возложенные на нее функции и задачи в строгом соответствии с Конституцией и законами РФ.

Нельзя не отдавать себе отчет и в том, что российская прокуратура имеет ряд преимуществ по сравнению с органами прокуратуры (и органами, выполняющими сходные с ней функции) других стран. Эти преимущества заключаются в организации и характере ее деятельности, активной роли в защите граждан, обеспечении их конституционных прав и свобод, а также утверждении законности во всех сферах государственной и общественной жизни. К их числу можно отнести доступность ее для всех граждан, оперативность рассмотрения их обращений, бесплатность юридической помощи, дифференцированную систему реагирования на выявленные нарушения законности, в том числе и путем обращения в суды в защиту прав граждан.

Прокуратура и законодательная власть. Законодательную ветвь власти в нашем государстве (ст. 94 Конституции РФ) осуществляет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. Это представительный и законодательный орган России. Конституция РФ устанавливает, что Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Федеральное Собрание действует самостоятельно, но, как и все другие органы государственной власти, — в пределах компетенции, установленной Конституцией РФ.

Историческая справка

По Конституции СССР 1977 г. Генеральный прокурор СССР получал полномочия от высшего органа государственной власти — Верховного Совета СССР — сроком на пять лет (ст. 164, 167 Конституции СССР 1977 г.). Генеральный прокурор был ответствен перед Верховным Советом и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета — перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому был подотчетен (ст. 165 Конституции СССР 1977 г.). Указания Генеральному прокурору СССР могли быть даны только Верховным Советом, а в период между сессиями — его Президиумом. Генеральный прокурор мог быть досрочно освобожден от своих обязанностей не иначе как по постановлению Верховного Совета, а в период между сессиями — Президиумом Верховного Совета СССР с последующим утверждением Верховным Советом СССР.

Таким образом, высший орган государственной власти — Верховный Совет СССР и его Президиум — принимали непосредственное участие в формировании прокуратуры и контролировали ее деятельность. Исходя из этого, делался вывод о том, что прокуратура являлась контрольным органом высшей законодательной власти Союза ССР, что она независима от какой-либо иной власти и действует независимо от местных властей. В связи с этим прокурор был ориентирован на сотрудничество преимущественно с одной ветвью власти — законодательной, только ей он был подконтролен и только ее решения должен был выполнять.

Общеизвестно, что необходимой чертой любого парламента является наличие у него самостоятельных сфер ведения, которые, в общем-то, и делают его высшим представительным органом государственной власти. Традиционно к таким прерогативам относятся принятие законов и бюджета, парламентский контроль.

Своей законодательной деятельностью парламент, во-первых, придает четкую государственно-правовую определенность всем аспектам правовой реформы. Это направление следует считать приоритетным, поскольку оно затрагивает наиболее актуальные вопросы внутренней и, что немаловажно, внешней политики. Во-вторых, именно парламент конституирует организации и учреждения, в компетенцию которых входит решение тех вопросов, по которым органы прокуратуры будут с ними взаимодействовать (при решении возложенных на прокуратуру задач). В-третьих, палаты парламента принимают и вносят на подпись Президенту РФ законопроекты, в том числе и государственный бюджет, позволяющие прокуратуре работать эффективно. В-четвертых, парламент осуществляет финансовый контроль. В нашем случае речь идет об использовании части бюджета, касающейся финансирования органов прокуратуры, правильности расходования выделенных денежных средств.

К основным формам парламентского контроля за деятельностью прокуратуры, которые применяют и стремятся применять законодатели, можно отнести: парламентские запросы; обращения депутатов (членов Совета Федерации); парламентские слушания; доклады и сообщения Генерального прокурора РФ и его заместителей; депутатские расследования.

Важным элементом взаимоотношений органов прокуратуры и Федерального Собрания, а также прокуратуры и органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ является право Генерального прокурора РФ, его заместителей и по их поручению других прокуроров присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий, а также законодательных (представительных) органов субъектов РФ, что предусмотрено п. 1 ст. 7 Закона о прокуратуре. При этом участие прокуроров в заседаниях преследует цель непосредственного получения информации о порядке и ходе рассмотрения вопросов, в подготовке которых органы прокуратуры принимали участие. Такое участие необходимо при рассмотрении Федеральным Собранием РФ вопросов состояния преступности и законности в целом, выработке решений и рекомендаций, определении приоритетов, оценке работы, выполненной прокуратурой и иными правоохранительными органами. В случаях, предусмотренных законодательством, участие прокурора в заседании соответствующих органов власти обязательно. Так, согласно ст. 13 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации и Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Генеральному прокурору РФ по вопросам, входящим в компетенцию последнего. Генеральный прокурор РФ дает ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания) или письменной форме. Представление ответа в устной форме предполагает непосредственное участие прокурора. Но не исключает такого участия и представление ответа в письменной форме.

Можно также отметить, что Генеральный прокурор РФ вправе присутствовать на любом заседании палат Федерального Собрания, будь то открытые заседания или закрытые. Генеральный прокурор РФ (или по его поручению другой прокурор) также участвует в заседаниях палат парламента при рассмотрении представления о лишении депутата неприкосновенности.

На органы прокуратуры возложена обязанность информировать властные структуры нашего государства о состоянии законности.

Подводя итог сказанному о взаимоотношениях прокуратуры с Федеральным Собранием, органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ, можно заключить, что, несмотря на несомненную важность взаимодействия этих органов, они не дают каких-либо серьезных оснований считать прокуратуру разновидностью законодательной власти или, как считалось ранее, — контрольным органом законодательной власти.