Различия в привлечении к административной ответственности

В законодательстве установлены существенные различия в привлечении к административной ответственности гражданских служащих, по сравнению с военнослужащими и служащими правоохранительной службы.

Гражданские служащие за совершение административных правонарушений привлекаются к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ. А военнослужащие и служащие правоохранительной службы, имеющие специальные звания (Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотиков, таможенных органов), за совершение большинства правонарушений, обозначенных в КоАП РФ, привлекаются к ответственности в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения государственной службы и дисциплинарными уставами (ст. 2.5 КоАп РФ).

Частью 2 ст. 2.5 КоАП РФ определен круг правонарушений, за совершение которых эти лица несут административную ответственность на общих с другими гражданами основаниях. В перечень таких правонарушений включены нарушения законодательства о выборах и референдумах, законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, требований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, соблюдения пожарной безопасности вне места службы, административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, некоторые другие правонарушения.

К лицам, совершившим перечисленные правонарушения, могут быть применены меры административного наказания, предусмотренные КоЛП РФ (за некоторыми исключениями в виде административного ареста, не совместимого с несением военной службы, и штрафа, не применяемого к военнослужащим, проходящим службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений до заключения с ними контракта о прохождении военной службы). Предусмотрена возможность лишения военнослужащих водительских прав за нарушения Правил дорожного движения. К ним не применяется наказание в виде дисквалификации.

В соответствии с ч. 4.1 ст. 27.3 КоАП РФ об административном задержании военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, незамедлительно уведомляется военная полиция Вооруженных Сил РФ или воинская часть, в которой задержанный проходит военную службу (военные сборы), а об административном задержании служащего правоохранительной службы — орган или учреждение, в котором задержанный проходит службу.

Вместе с тем в соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ в случае, когда административное правонарушение совершено военнослужащим, гражданином, призванным на военные сборы, или лицом, имеющим специальное звание, производство по делу после выяснения всех обстоятельств совершенного правонарушения подлежит прекращению (п. 1 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП РФ) для привлечения данного лица к дисциплинарной ответственности. Исключение составляют случаи, когда за такое правонарушение это лицо несет административную ответственность на общих основаниях, что предусмотрено ч. 2 ст. 2.5 КоЛП РФ.

Согласно ст. 28.9 КоАП РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в ст. 24.5 КоАП (отсутствие события административного правонарушения; отсутствие состава административного правонарушения; невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие); действия лица в состоянии крайней необходимости; издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; отмена закона, установившего административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и др.), производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению.

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основанию, предусмотренному ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ, со всеми материалами дела в течение суток с момента вынесения постановления направляется в воинскую часть, орган или учреждение по месту военной службы (службы) или месту прохождения военных сборов лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности (ч. 2 ст. 28.9 КоАП РФ).

Таким образом, составление протокола об административном правонарушении или иного документа, предусмотренного ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, в отношении военнослужащего, означает возбуждение в отношении его дела об административном правонарушении, что предполагает последующее применение соответствующих норм КоАП РФ (выяснение всех обстоятельств дела, прекращение дела, направление постановления о прекращении дела вместе с материалами в воинскую часть).

По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, за первое полугодие 2014 г. было рассмотрено 3445 дел о привлечении военнослужащих к административной ответственности. В итоге к административной ответственности было привлечено 2175 военнослужащих. Предупреждение было применено в отношении 8 из них, административный штраф назначен 1839 лицам, конфискация — 5, лишение специального права — 316, а лишение права управления транспортным средством — 692 военнослужащим.

В результате принятия Федерального закона от 17.07.2009 № 160-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации» применение административного наказания в виде дисквалификации стало возможно и в отношении гражданских служащих. Так, на практике, не менее 50% нарушений антимонопольного законодательства составляют нарушения, совершаемые чиновниками. Действующие санкции в виде административных штрафов не всегда позволяют обеспечить эффективное соблюдение установленных запретов. Дисквалификация для гражданских служащих была введена в связи с принятием так называемого второго антимонопольного закона для борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства, ущемляющими права предпринимателей.

В ст. 3.11 КоАП РФ предусматривается, что дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности государственной гражданской службы. Законодатель не уточняет, о каких именно должностях гражданской службы идет речь. Поэтому не обязательно, что это будет тот гражданский служащий, который обладает статусом должностного лица.

По инициативе Правительства в ст. 5.63 «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» КоАП РФ были внесены изменения, предусматривающие дисквалификацию для должностных лиц федеральных органов исполнительной власти в случае, если они ранее привлекались к административному наказанию за нарушение законодательства о предоставлении государственных услуг. Одновременно была изменена редакция ст. 19.6.1 «Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле», в результате чего административное наказание в виде дисквалификации было установлено за повторное нарушение должностным лицом органов исполнительной власти требований законодательства о контроле (надзоре).

Обращение к судебной статистике позволяет говорить, что дисквалификация применяется крайне редко. Так, за несоблюдение должностными лицами органов государственного и муниципального контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре) (ст. 19.6.1 КоАП РФ) в первом полугодии 2014 г. предупреждение получили 133 служащих, а штраф был наложен на 67 должностных лиц. Но, к сожалению, в Отчете о деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за указанный период не указано, какое количество из них составляли государственные служащие.

Отдельной строкой в Отчете о деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях указано количество гражданских служащих, привлеченных к административной ответственности по ст. 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан» КоАП РФ: 183 — федеральных государственных гражданских служащих (к двум из них было применено предупреждение, а к 181 — штраф) и 105 государственных гражданских служащих субъектов РФ (всем был назначен штраф).

В то же время за нарушение законодательства об организации предоставления государственных услуг (ст. 5.63 КоАП РФ), за ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ст. 14.9 КоАП РФ), несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре) (ст. 19.6.1 КоАП РФ) ни один государственный служащий не был подвергнут дисквалификации за первое полугодие 2014 г. А именно эти статьи содержат те составы административных правонарушений, по которым, как представляется, наиболее вероятно привлечение к ответственности гражданских служащих.

Возможно, причиной редкого применения дисквалификации служит и корпоративная солидарность чиновников. Когда над гражданским служащим нависнет угроза применения к нему дисквалификации, он приложит максимум усилий для того, чтобы уладить возникшую проблему с должностными лицами той же Федеральной антимонопольной службы, которые уполномочены возбуждать соответствующее производство по делу об административном правонарушении.

В Послании Президента России Федеральному Собранию 2012 г. глава государства последовательно подтвердил свою позицию. Говоря о необходимости кардинально повысить персональную ответственность, Президент России вновь заострил вопрос о временной дисквалификации чиновников.

Исполнение постановления о дисквалификации производится путем прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом (ч. 2 ст. 32.11 КоАП РФ). Дисквалификация назначается на срок от шести месяцев до трех лет. ФНС России ведет реестр дисквалифицированных лиц. Поэтому необходимо осуществление контроля, направленного на недопущение поступления на гражданскую службу вновь дисквалифицированных лиц до истечения срока их административного наказания.

В СМИ много пишется о нарушениях чиновников. К действиям (решениям) государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Статья 19.1 КоАП РФ предусматривает универсальный состав «Самоуправство». По ней может быть привлечен к административной ответственности любой гражданский служащий, а не только обладающий статусом должностного лица. Таким образом, административная ответственность за допускаемые гражданскими служащими административные деликты наступает в редких избирательных случаях.