Избирательный процесс и его стадии

Для обозначения мероприятий, связанных с организацией и проведением выборов, в законодательстве разных стран используется понятие «избирательный процесс». В учебной литературе под понятием «избирательный процесс» понимают: 1) определенную деятельность по организации и проведению выборов; 2) систему правовых норм, которые эту деятельность регулируют^[1].

Следовательно, избирательный процесс — это урегулированная законом деятельность органов государственной власти, организаций, групп и индивидов по подготовке и проведению выборов в государственные органы и органы местного самоуправления.

Будучи нормативно урегулированной, эта деятельность упорядочена и характеризуется достаточно жесткими рамками и набором определенных действий, осуществляющихся в определенной последовательности. Можно выделить следующие стадии:

1) назначение выборов; 2) установление избирательных округов; 3) формирование избирательных участков; 4) образование избирательных органов; 5) регистрация избирателей; 6) выдвижение и регистрация кандидатов; 7) агитационная кампания; 8) голосование; 9) подсчет голосов и установление итогов голосования; 10) при необходимости — второй тур голосования и (или) новые выборы; 11) окончательное определение и опубликование результатов выборов.

Заметим, что в некоторых странах (Мексика, Польша) стадии избирательного процесса определяются не доктринально, а нормативно. В частности, в Польше при назначении каждых выборов утверждается и обнародуется избирательный календарь, в котором указываются даты осуществления соответствующих стадий избирательного процесса. В немецком конституционном праве выборы как массовое мероприятие разделяются на четыре фазы: а) организация избирателей, которые имеют право голоса; б) предвыборная агитация; в) акт выборов (голосование); г) установление его результатов.

Рассмотрим конституционно-правовое регулирование этих фаз подробнее. Первая фаза (иногда ее именуют подготовительной) начинается с принятия постановления о назначении выборов. Существует несколько подходов к определению времени их проведения. Для первого характерно четкое определение в законодательстве даты голосования (Коста-Рика, Эстония, Латвия, Мексика, США, Швеция). В Латвии, например, «выборы в Сейм проводятся в первое воскресенье октября и в субботу накануне» (ст. 11 Конституции). Второй подход заключается в том, что законодатель только устанавливает, в каких часовых рамках должны состояться выборы (Болгария, Испания, Польша, Чехия). Так, ч. 3 ст. 65 Конституции Болгарии устанавливает: «Выборы в новое Народное Собрание проводятся не позже чем через два месяца после прекращения полномочий предыдущего». Для третьего подхода характерно установление только временны? х рамок между роспуском старого и созывом нового парламента (в Великобритании этот период составляет 20 дней после роспуска Палаты общин). Наконец, в законодательстве Греции, Литвы, Турции и некоторых других стран устанавливаются определенные ограничения относительно назначения выборов. В Литве (ч. 3 ст. 58 Конституции) Президент не может объявить о досрочных выборах Сейма, если до окончания срока полномочий главы государства осталось меньше шести месяцев, а также если после досрочных выборов сейма не прошло шести месяцев. Издание акта о назначении выборов в различных странах является прерогативой разных органов. В одних странах только один орган имеет право назначать выборы (в Беларуси — Верховная Рада; в КостаРике — Верховный избирательный трибунал; в Бенине — Совет Министров; в Испании — король). В других же государствах эти полномочия могут осуществлять несколько органов. Так, в Болгарии Народное собрание назначает выборы президента (ст. 84 Конституции), а последний, соответственно, объявляет выборы в парламент и в органы местного самоуправления (ст. 98).

Подготовительная фаза охватывает ряд организационных мероприятий: формирование избирательных органов; определение границ избирательных округов; составление списков избирателей; выдвижение и регистрацию кандидатов.

Зарубежная государственно-правовая практика свидетельствует, что успех организации и проведения выборов во многом зависит от работы избирательных органов. На них возлагается задача обеспечения гарантии открытости и объективности избирательного процесса и принципа равенства. Конституционному праву известны несколько моделей организации избирательной администрации: 1) органы учреждаются перед каждыми новыми выборами (Австрия, Бенин, Италия); 2) они работают на постоянной основе (Испания); 3) смешанная система: высшие органы образуются как постоянно действующие, а нижестоящие функционируют только во время конкретной избирательной кампании (Мексика, Польша, Франция). Различают следующие выборные органы: а) территориальные, которые базируются на системе политико-территориального уклада; б) окружные, действующие в избирательных округах; в) участковые, которые действуют на избирательных участках. В ФРГ, например, избирательные органы каждого уровня включают в себя соответствующего руководителя выборов (это чиновник министерства внутренних дел) и избирательную комиссию, которая назначается им из числа избирателей на безвозмездной основе.

Для проведения голосования на территории любого государства в соответствии с существующим законодательством образуются избирательные округа, т. е. территориальные единицы, которые объединяют граждан с целью избрания депутатов в представительные органы государства и местного самоуправления. Одновременно образуются и избирательные участки (пункты голосования). Округа бывают общегосударственными — национальными (в Израиле на выборах в парламент вся страна составляет единственный округ); многомандатные (от округа избирается несколько депутатов) и одномандатные (от округа избирается один депутат, например в Великобритании на выборах в Палату общин).

Проиллюстрируем это на примере Бельгии. Избирательные округа образуются с соблюдением следующих условий: 1) приблизительное равенство избирательных округов по количеству избирателей с отклонением от средней нормы представительства избирателей на 10−15%; 2) на территориях компактного проживания малочисленных народов отклонение от средней нормы представительства не может превышать 30%; 3) учитывается административно-территориальное деление субъекта Федерации, территории муниципальных образований; 4) на случай образования многомандатного избирательного округа количество мандатов, которые принадлежат распределению в этом округе, не должно превышать пяти.

Что же касается избирательных участков, то во Франции они образуются на базе коммуны — низовой единицы территориального деления страны. В Испании такие единицы разделяются на несколько избирательных участков, которые охватывают от 500 до 2 тыс. избирателей. В ФРГ избирательные участки образуются из расчета не более чем 3 тыс. избирателей. Избирательные округа здесь могут быть образованы также в местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, на кораблях, полярных станциях и др.).

Следующим мероприятием в пределах подготовительного этапа является составление списков избирателей. Как отмечается в литературе, списки избирателей необходимы для того, чтобы: 1) идентифицировать лицо избирателя при его явке на избирательные участки; 2) обеспечить его избирательные нрава, допустив к участию в процедуре голосования; 3) защитить его права от посягательств со стороны других граждан. В большинстве стран мира работа по составлению списков избирателей возлагается на муниципальную власть (Бельгия, Дания, Польша и др.). В Канаде для составления таких списков используется компьютерная база сведений о гражданах, в Швеции это мероприятие поручено налоговому управлению, а в Израиле регистрация находится в компетенции министерства внутренних дел.

Выдвижение и регистрация кандидатов не только является важной стадией выборов, но и служит «связкой» избирательной кампании. Именно на этой стадии определяется круг лиц, из числа которых будут избраны президент, депутаты, сенаторы. Подчеркнем, что зарубежное законодательство о выборах достаточно обстоятельно регламентирует все вопросы, связанные с выдвижением кандидатов на замещение выборных должностей. Но важнейший вопрос — это вопрос о субъектах, которые имеют право выдвигаться на выборы.

Существуют такие способы выдвижения кандидатов:

• 1) самовыдвижение (во Франции лицо, которое желает баллотироваться в депутаты парламента, подает в префектуру департамента соответствующее заявление и вносит избирательный залог);
• 2) выдвижение группами избирателей (в Дании лицу, которое желает стать кандидатом в депутаты Фолькетинга, необходимы подписи не менее 25 избирателей соответствующего избирательного округа. В Польше лицу, которое решило стать сенатором, необходимо получить в свою поддержку не меньше 3 тыс. подписей избирателей);
• 3) выдвижение политическими партиями или другими общественными обеднениями (применяется на выборах в Бундестаг ФРГ, Национальный Совет Австрии, Палату Представителей Японии и т. д.);
• 4) сочетание всех названных способов (например, в соответствии с Федеральным законом от 12 июля 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» право выдвижения кандидатов в выборные органы РФ имеют: избиратели соответствующего избирательного округа; избиратель в порядке самовыдвижения; избирательные объединения; избирательные блоки).

Важной стадией выборов является предвыборная агитация, которая начинается в большинстве стран после регистрации кандидатов или предания огласке их списка (Литва). Невзирая на ее важность (от нее во многом зависит, кто конкретно будет избран), она имеет минимальное правовое регулирование. Законодательство зарубежных стран по-разному регулирует условия такой агитации: в одних странах достаточно жестко, в других — мягче, но всегда закон устанавливает ограничение избирательной агитации по месту жительства лица, допустимые и запрещенные методы агитации.

Прежде всего, законодательство регулирует начало и время окончания (как правило, за сутки до дня голосования) предвыборной агитации; в ряде стран определяется даже место расклеивания и количество избирательных афиш (в Японии, например, каждый кандидат в депутаты в парламент имеет право пять раз опубликовать газетную рекламу, включая фотографию 6?9 см, тиражировать в определенном количестве один цветной плакат).

Избирательное законодательство Италии установило формы и жанры (виды) предвыборной агитации: а) через СМИ; б) путем организации массовых публичных актов; в) путем издания и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов. При этом массовые мероприятия могут проводиться в виде предвыборных собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, уличных шествий, демонстраций, других мероприятий. Агитация с использованием СМИ может реализовываться в виде выступлений, интервью, пресс-конференций, предвыборных дебатов, «круглого стола», «горячей линии», политической рекламы, показа видеофильмов о кандидате. Агитационные печатные материалы могут изготавливаться и распространяться в виде открыток, плакатов, письменных обращений к избирателям, буклетов, брошюр и другой печатной продукции.

В законодательстве зарубежных стран значительное место занимает регламентация участия СМИ в проведении агитационной кампании. Главный критерий — равенство шансов. Во Франции, например, предоставляется одинаковое время для коротких выступлений по государственному радио и телевидению (в совокупности полтора часа для каждого кандидата на выборах президента). В большинстве стран законодательством, как правило, устанавливается верхняя граница финансовых расходов политических партий на избирательную кампанию (Канада, Кипр, Литва, США), а также эффективные методы контроля за расходованием избирательных фондов.

Второй фазой избирательного процесса является голосование, в ходе которого избиратели выражают свое отношение к выдвинутым кандидатурам в порядке, предусмотренном законом. Голосование может быть очным, когда сам избиратель приходит в избирательную комиссию и получает бюллетень, и заочным, когда его волю реализуют другие лица — голосование по доверенности (в ФРГ и во Франции).

Возможно голосование по почте (в Великобритании, Дании и ФРГ такой формой пользуются около 10% избирателей). В подавляющем большинстве случаев избиратели голосуют бюллетенями в США, а в Индии в 1/5 избирательных округов (где систематически наблюдалось мошенничество) применяются избирательные машины (избирательная кабина в таком случае похожа на телефонную будку, в которую избиратель входит, закрывает занавески, перемещает рычаги и нажимает кнопки. Машина сконструирована так, что дважды проголосовать невозможно). В отдельных странах с большим количеством неграмотных избирателей вместо бюллетеней применяются избирательные талоны, которые опускаются в урны с портретами кандидатов. Наконец в королевстве Свазиленд «голосуют ногами»: проходят в те врата, где стоит кандидат, которому они симпатизируют.

Последняя фаза избирательного процесса — подсчет голосов и определение результатов голосования. Она включает подсчет поданных и признанных действительными бюллетеней и определение победителей выборов. Подсчет голосов избирателей начинается сразу по окончании времени, отведенного для голосования, и осуществляется без перерыва до установления итогов голосования, при этом проводится открыто и гласно членами участковой избирательной комиссии в присутствии наблюдателей, соответствующих представителей кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, СМИ. Протокол об итогах голосования подписывается членами участковой избирательной комиссии. Документы участкового избирательного органа пересылаются в вышестоящие избирательные органы. Результаты выборов устанавливаются окружными, а в соответствующих случаях территориальными органами, включая центральные избирательные. На основании документов участковых избирательных органов они решают вопросы и о действительности выборов, и об их результативности, а в соответствующем случае — о необходимости проведения еще одного тура голосования или новых выборов.

Окончательные результаты выборов определяются центральным или другим территориальным избирательным органом и официально обнародуются. Но при одних и тех же итогах голосования результаты выборов могут быть разными в зависимости от избирательной системы, которая применяется в данной стране.

• [1] См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1−2. Общая часть. М., 1996. С. 339, 340.