Бюджетный процесс, его организация

В результате изучения данной главы студент должен: знать

• • содержание и принципы организации бюджетного процесса;
• • участников бюджетного процесса и их функции на всех его стадиях;
• • содержание финансового контроля на этапах проектирования бюджета и дальнейшего его исполнения;
• • организацию бюджетного процесса на субфедеральном уровне и на уровне местных органов власти;
• • зарубежный опыт организации бюджетного процесса; уметь
• • оценивать соответствие параметров проекта бюджета требованиям БК РФ;
• • применять нормативно-правовое обеспечение, регулирующее бюджетный процесс;

владеть

• • культурой мышления;
• • способами сбора и обработки информации, касающейся бюджетного процесса.

Организация бюджетного процесса в Российской Федерации

Бюджетный процесс — это совокупность последовательных действий по составлению, рассмотрению, утверждению проекта закона или решения о бюджете, а также его исполнение и подготовку отчета об исполнении.

В нем задействованы все субъекты управления государственными и муниципальными финансами. Ведь подготовка финансового плана государства является важнейшим элементом реализации бюджетно-налоговой политики.

Функции государственного бюджета проявляются в процессе формирования доходов и расходов в границах бюджетного процесса. Согласно законодательству Российской Федерации бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также, но контролю за их исполнением.

К участникам бюджетного процесса Российской Федерации относятся:

• • Президент РФ;
• • высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципал ьн о го образо ван ия;
• • законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее — законодательные (представительные) органы);
• • исполнительные органы государственной власти (исполнительнораспорядительные органы муниципальных образований);
• • ЦБ РФ;
• • органы государственного (муниципального) финансового контроля;
• • органы управления государственными внебюджетными фондами;
• • главные распорядители (распорядители) бюджетных средств (ГРБС);
• • главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
• • главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
• • получатели бюджетных средств.

Рассмотрим бюджетные полномочия отдельных участников бюджетного процесса. Законодательное собрание рассматривает проект закона о бюджете на очередной год и плановый период. На этом этапе изучаются документы и в трех чтениях проводится их обсуждение. Вначале рассматривается общий вид перспективного финансового плана. Затем изучаются детализированные расходы по всем видам бюджетной классификации Российской Федерации, т. е. по ведомственному, функциональному и экономическому содержанию.

Исполнительные органы власти Российской Федерации и ее субъектов, а также исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований обеспечивают составление проекта бюджета, вносят его на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и порядки предоставления межбюджегных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов. Они обеспечивают управление государственным и муниципальным долгом, осуществляют иные полномочия.

Бюджетные полномочия исполнительно-распорядительного органа городского, сельского поселения, являющегося административным центром муниципального района, могут осуществляться исполнительно-распорядительным органом муниципального района, в состав которого входит указанное городское, сельское поселение.

Непосредственно разработкой бюджета занимается уполномоченный финансовый орган. На федеральном уровне это Минфин России, на уровне субъектов — управления финансов, на местном — департаменты финансов и районные администрации. Такое разграничение обусловлено федеративным бюджетным устройством и трехуровневой бюджетной системой России. Отдельные бюджетные полномочия финансового органа городского, сельского поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией городского, сельского поселения и местной администрацией муниципального района.

Минфин России является финансовым органом исполнительной власти, принимающим участие во всех стадиях бюджетного процесса в качестве участника и «законодателя». Именно поэтому министерство наделено существенными бюджетными полномочиями. Рассмотрим лишь основные из них:

• — принимает нормативные акты в установленной сфере деятельности;
• — составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство РФ, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
• — осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• — разрабатывает и представляет в Правительство РФ основные направления бюджетно-налоговой политики;
• — ведет реестр расходных обязательств Российской Федерации;
• — разрабатывает прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• — получает от исполнителей материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и прогноза консолидированного бюджета;
• — проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по ГРБС либо субъектам бюджетного планирования;
• — разрабатывает по поручению Правительства РФ программу государственных внутренних заимствований России, условия выпуска и размещения ее государственных займов;

выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг, проводит государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг;

• — осуществляет сотрудничество с международными финансовыми организациями;
• — разрабатывает программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и является уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственные внутренние и внешние заимствования, разрабатывает программу государственных гарантий России в иностранной валюте и в валюте Российской Федерации;
• — представляет Российскую Федерацию в договорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации;
• — представляет Правительство РФ на переговорах о предоставлении государственных гарантий и выдает от имени Российской Федерации государственные гарантии;
• — ведет Государственную долговую книг}' Российской Федерации;
• — учитывает информацию о долговых обязательствах субъектов и муниципальных образований;

представляет в Федеральное казначейство лимиты бюджетных обязательств по ГРБС;

• — устанавливает единую методологию бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетной отчетности;
• — утверждает коды составных частей бюджетной классификации Российской Федерации;
• — направляет в финансовые органы субъектов Российской Федерации методики распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы;
• — устанавливает порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей ГРБС и кассового плана исполнения федерального бюджета, а также порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений, а также порядок ведения бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях;
• — устанавливает порядок формирования и ведения реестра участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса;
• — составляет и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета и представляет показатели сводной бюджетной росписи в Федеральное казначейство;
• — устанавливает план счетов и единую методологию бюджетного учета;
• — осуществляет методологическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационноправовых форм;
• — осуществляет нормативное и методическое обеспечение управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и управляет этими средствами в порядке, определяемом Правительством РФ;
• — обеспечивает предоставление бюджетных кредитов; осуществляет методологическое руководство подготовкой и формирования и представления ГРБС обоснований бюджетных ассигнований;
• — осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля;
• — формирует и ведет реестр источников доходов Российской Федерации;
• — устанавливает формы документов;
• — определяет состав и устанавливает порядок размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной системы Российской Федерации и др.

Органы управления государственными внебюджетными фондами и местные администрации вправе осуществлять исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и местных бюджетов через органы Федерального казначейства.

Органы Федерального казначейства наделены следующими основными бюджетными полномочиями:

• — распределяют среди получателей доходы от налогов, сборов и иных поступлений по нормативам, действующим в текущем финансовом году;
• — производят зачисление поступлений на единые счета соответствующих бюджетов;
• — осуществляют возврат излишне уплаченных сумм;
• — открывают в ЦБ РФ и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• — реализуют кассовое обслуживание и разрабатывают его порядок (с использованием процедуры санкционирования);
• — осуществляют бесспорное взыскание суммы средств внутри бюджетной системы Российской Федерации за пользование средствами и пеней за их несвоевременный возврат;
• — управляют остатками средств на едином счете федерального бюджета;
• — осуществляют открытие и ведение лицевых счетов для учета операций всех участников бюджетного процесса;
• — ведут реестр участников бюджетного процесса, а также лиц, не являющихся его участниками;
• — доводят до ГРБС бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;
• — осуществляют составление и ведение кассового плана исполнения бюджета;
• — доводят до главных администраторов источников финансирования дефицита бюджетные ассигнования;
• — доводят до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные ГРБС бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;

доводят до администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета распределенные главным администратором источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетные ассигнования;

• — представляют в финансовый орган отчет о кассовом исполнении бюджета;
• — собирают материалы участников бюджетного процесса, необходимые для составления бюджетной отчетности об исполнении бюджета;
• — формируют отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• — обеспечивают в пределах остатков средств на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации проведение кассовых выплат из бюджетов от имени и по поручению администраторов доходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджета, финансовых органов или получателей средств бюджета, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства;
• — осуществляют санкционирование на списание денежных средств;
• — формируют и ведут перечень источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• — осуществляют проведение кассовых операций на счетах со средствами юридических лиц, нс являющихся участниками бюджетного процесса, лицевые счета которым открыты в органах Федерального казначейства.

При исполнении бюджетов невозможно обойтись без ЦБ РФ, который совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение ГД РФ направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, выступает в роли генерального агента по государственным ценным бумагам.

Для обслуживания отдельных операций могут привлекаться кредитные организации. Необходимо отметить, что Федеральное казначейство и ЦБ РФ являются органами, осуществляющими текущий контроль за зачислением средств в бюджетную систему и их расходованием.

Последующий контроль реализуется следующими органами власти:

• • Счетной палатой Российской Федерации;
• • Контрольно-счетными органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• • Росфиннадзором;
• • органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций).

Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют следующие основные бюджетные полномочия:

• — аудит эффективности, направленный на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;
• — экспертиза проектов законов (решений) о бюджетах и других нормативных правовых документов бюджетного законодательства;
• — экспертиза государственных (муниципальных) программ и обоснованностей их показателей;
• — анализ и мониторинг бюджетного процесса;
• — подготовка предложений по совершенствованию внутреннего финансового контроля и аудита.

Исполнительно-распорядительные органы государственной власти и местного самоуправления также наделены существенными полномочиями. Рассмотрим их подробнее.

Главный распорядитель бюджетных средств наделен следующими бюджетаыми полномочиями:

• — обеспечивает использование бюджетных средств согласно принципам бюджетирования, ориентированного на результат, в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;
• — ведет перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств;
• — ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;

планирует расходы и составляет обоснования бюджетных ассигнований;

• — составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
• — вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств, сводной бюджетной росписи;
• — определяет регламент утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями;
• — формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания;
• — обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение;
• — формирует собственную бюджетную отчетность.

Распорядитель бюджетных средств (РБС):

• — осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета;
• — распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств, но подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;

вносит предложения ГРБС, в ведении которого находится формирование и изменение бюджетной росписи;

— осуществляет отдельные бюджетные полномочия ГРБС.

Также главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования в качестве представителя ответчика по исковым заявлениям к Российской Федерации, ее субъекту, муниципальному образованию.

Администраторы доходов отвечают за мобилизацию денежных средств в бюджеты. Рассмотрим их полномочия подробнее.

Главный администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

• — формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета;
• — представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и проекта бюджета;
• — представляет сведения для составления и ведения кассового плана;
• — формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета;
• — ведет реестр источников доходов бюджета по закрепленным за ним источникам доходов на основании перечня источников доходов бюджетной системы Российской Федерации.

Администратор доходов:

• — отвечает за начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;
• — осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;
• — принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет;
• — принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляет соответствующее уведомление (о зачете) в орган Федерального казначейства;
• — предоставляет информацию, необходимую для уплаты денежных средств физическими и юридическими лицами за государственные и муниципальные услуги.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

• — формирует перечни подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета;
• — осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета;
• — обеспечивает адресность и целевой характер использования ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета;
• — формирует собственную бюджетную отчетность.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета обладает такими же полномочиями, однако он не формирует перечень администраторов. Полномочия получателей заключаются в следующем:

• — составляет и исполняет бюджетную смету;
• — принимает и исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;
• — обеспечивает результативность, целевой характер использования бюджетного финансирования;

вносит соответствующему ГРБС предложения по изменению бюджетной росписи;

• — ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета);
• — формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

Основной особенностью бюджетного процесса является его непрерывность, поэтому все его участники — субъекты бюджетных отношений — одновременно участвуют в подготовке проектов финансовых планов к рассмотрению для последующего утверждения, в исполнении и подготовке отчетов об исполнении бюджетов.