Прокурорский надзор. 
Уголовно-процессуальная деятельность полиции

Процессуальная деятельность дознавателя, органа дознания, как уже отмечалось, поднадзорна прокуратуре. Согласно ч. 1 ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе досудебного производства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

В соответствии с п. 31 ст. 5 УПК РФ прокурорами являются Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре.

Как видим, понятие «прокурор» собирательное и включает в себя целый ряд должностных лиц органов прокуратуры. Исходя из объема процессуальных полномочий, их можно разделить на две группы, первую из которых составляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители.

Применительно к производству дознания в процессуальную компетенцию данных должностных лиц входит:

• 1) проверка исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
• 2) внесение мотивированных постановлений о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
• 3) право давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
• 4) право давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
• 5) отмена незаконных или необоснованных постановлений дознавателя или нижестоящего прокурора;
• 6) участие в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения и при рассмотрении заявленных в суд жалоб;
• 7) разрешение отводов, заявленных дознавателю, и его самоотводов;
• 8) отстранение дознавателя от расследования;
• 9) изъятие уголовного дела из органа дознания и передача его следователю, в том числе следователю Следственного комитета РФ;
• 10) передача уголовного дела от одного органа дознания другому органу дознания с соблюдением правил определения подследственности;
• 11) утверждение постановления дознавателя о прекращении уголовного дела;
• 12) утверждение обвинительного акта;
• 13) возврат уголовного дела дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного акта и устранения выявленных недостатков (ст. 37 УПК РФ);
• 14) дача согласия дознавателю на возбуждение уголовных дел частного и частно-публичного обвинения в случаях, когда отсутствует заявление потерпевшего, находящегося в зависимом состоянии или по иным причинам не способного самостоятельно воспользоваться принадлежащими ему правами (ст. 20, 318 УПК РФ);
• 15) рассмотрение жалоб на действия (бездействие) органа дознания, дознавателя (ст. ст. 123, 124 УПК РФ).
• 16) рассмотрение жалоб дознавателя на указания начальника подразделения дознания (ст. 40.1 УПК РФ), начальника органа дознания или нижестоящего прокурора (ст. 41 УПК РФ);
• 17) при необходимости проведения документальных проверок и ревизий — продление срока проверки сообщения о преступлении до 30 суток;
• 18) поручение органу дознания проведения предварительной проверки сообщений о преступлениях, распространенных в средствах массовой информации (ст. 144 УПК РФ);
• 19) разрешение споров о подследственности (ст. 151 УПК РФ);
• 20) продление срока дознания свыше 30 суток (ст. 223 УПК РФ);
• 21) некоторые иные полномочия.

Во вторую группу входят иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре. Перечень таких должностных лиц определен ст. 54 Закона о прокуратуре. Таковыми являются советники Генерального прокурора РФ, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов прокуратуры.

К досудебному производству относятся процессуальные полномочия данных должностных лиц, установленные ст. 30, 35 Закона о прокуратуре. На этапе дознания они наделены правом (по поручению прокурора) участвовать в судебных заседаниях по вопросам досудебного производства при рассмотрении ходатайств дознавателя о производстве процессуальных действий, рассмотрении судом жалоб и, если того требует защита прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, — обращаться в суд с заявлениями, например путем внесения представления на судебное решение по процессуальному вопросу, в рассмотрении которого они участвовали. Они также вправе проверять исполнение требований федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а также их учете, рассматривать жалобы, осуществлять некоторые иные полномочия. Однако подавляющее большинство полномочий прокурора не могут быть им делегированы.

Таким образом, вышеуказанные прокурорские работники, хотя и участвуют в уголовном судопроизводстве, в том числе и на досудебных его этапах, обладают лишь незначительной частью полномочий прокурора, предусмотренных УПК РФ, и не вправе, например, утверждать обвинительный акт или продлевать срок дознания. Принятие таких процессуальных решений находится в исключительной компетенции прокуроров и их заместителей.

Как следует из законодательного определения, данного в ст. 37 УПК РФ, на этапе дознания прокурор выполняет две взаимосвязанные функции: надзорную и уголовного преследования.

Уголовным преследованием (п. 55 ст. 5 УПК РФ) является деятельность прокурора, направленная на изобличение подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.

В рамках уголовного преследования, например, прокурор вправе давать дознавателю письменные указания о производстве тех или иных следственных действий, избрании подозреваемому (обвиняемому) меры пресечения (п. 4, 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Понятие прокурорского надзора законодательно не закреплено, однако в юридической литературе под таковым принято понимать специфическую деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемую от имени Российской Федерации и состоящую в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории^[1].

К числу надзорных полномочий можно отнести проверку прокурором исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37.

УПК РФ), право на отмену незаконных или необоснованных постановлений дознавателя о возбуждении уголовного дела (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) и др.

Однако, как представляется, большинство полномочий прокурора трудно однозначно отнести к функции уголовного преследования или к функции надзора, поскольку они содержат в себе элементы и того и другого и часто неотделимы друг от друга. Например, давая согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве обыска в жилище подозреваемого (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) или отменяя незаконное или необоснованное постановление дознавателя о прекращении уголовного дела, прокурор осуществляет уголовное преследование, принимая меры к тому, чтобы виновный в совершении преступления был изобличен и понес заслуженное наказание. В то же время принятию прокурором решения по тому или иному процессуальному вопросу всегда предшествует проверка действий и решений дознавателя на соответствие требованиям действующего уголовно-процессуального законодательства. Так, решая вопрос о том, давать или не давать дознавателю согласие на возбуждение перед судом ходатайства о производстве обыска в жилище, прокурор предварительно изучает изложенные в соответствующем постановлении доводы дознавателя о необходимости и возможности производства данного следственного действия, оценивает законность и обоснованность сделанных выводов, т. е., по сути, осуществляется надзор за его процессуальной деятельностью.

Однако о какой бы из функций прокурора ни шла речь — уголовном преследовании или надзоре — в процессе их реализации прокурор всегда вступает с дознавателем во взаимообусловленные правоотношения, характер которых определен их предметом, конкретным поводом к их возникновению. Поскольку взаимодействие между прокурором и дознавателем возникает по различным процессуальным вопросам, каждый из которых имеет свою специфику, процесс взаимодействия целесообразно рассматривать через составляющие, т. е. с позиций отдельных направлений их процессуальной деятельности.

Анализ полномочий прокурора при производстве дознания позволяет выделить следующие основные направления процессуальной деятельности дознавателя по взаимодействию с данным участником уголовного судопроизводства:

• 1) процессуальная деятельность дознавателя по взаимодействию с прокурором по вопросам применения к подозреваемому (обвиняемому) мер процессуального принуждения;
• 2) процессуальная деятельность дознавателя по взаимодействию с прокурором по вопросам производства следственных действий, осуществление которых возможно только на основании судебного решения;
• 3) процессуальная деятельность дознавателя по взаимодействию с прокурором по вопросам согласования производства иных процессуальных действий (принятию процессуальных решений);
• 4) процессуальная деятельность дознавателя по взаимодействию с прокурором по вопросам обжалования;
• 5) процессуальная деятельность дознавателя по исполнению письменных указаний прокурора.

Рассмотрим сущность и содержание процессуальной деятельности дознавателя по указанным направлениям.

1. Процессуальная деятельность дознавателя по взаимодействию с прокурором по вопросам применения к подозреваемому (обвиняемому) мер процессуального принуждения.

В теории уголовного процесса под мерами процессуального принуждения принято понимать предусмотренные уголовно-процессуальным законом процессуальные средства принудительного характера, применяемые в сфере уголовного судопроизводства уполномоченными на то должностными лицами и государственными органами при наличии оснований и в порядке, установленном законом, в отношении обвиняемых, подозреваемых и других лиц в целях успешного выполнения задач уголовного судопроизводства^[2].

Главами 12—14 УПК РФ определен исчерпывающий перечень таких мер, а также основания, условия и процессуальный порядок их применения. В силу означенной тематики в рамках данного параграфа нами будет рассмотрена только группа мер процессуального принуждения, применяемых на основании судебного решения, которому в обязательном порядке предшествует получение согласия прокурора, а именно: избрание меры пресечения в виде заключения под стражу и продление сроков содержания под стражей как факультативная составляющая данного процессуального действия (п. 1, 2 ч. 2 ст. 29, ст. 108, 109 УПК РФ); избрание меры пресечения в виде домашнего ареста и залога (п. 1 ч. 2 ст. 29, ст. 107, 106 УПК РФ); наложение ареста на имущество, включая денежные средства физических и юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях (п. 9 ч. 2 ст. 29, ст. 115, 116 УПК РФ); временное отстранение подозреваемого или обвиняемого от должности (п. 10 ч. 2 ст. 29, ст. 114 УПК РФ); наложение денежного взыскания на участников уголовного судопроизводства^[3] (ст. 117 УПК РФ).

В данном случае прокурор выступает в роли своего рода «промежуточного звена» между дознавателем и судом, на своем уровне проверяя законность и обоснованность решения, принятого дознавателем, и соглашается либо не соглашается с ним. Если прокурор не согласится с дознавателем, вопрос не может быть вынесен на рассмотрение суда. Однако решение прокурора на основании ст. 123—125 УПК РФ может быть обжаловано дознавателем вышестоящему прокурору и (или) в районный суд по месту производства дознания.

При необходимости применения к подозреваемому, обвиняемому мер процессуального принуждения дознаватель выносит постановление о возбуждении перед судом соответствующего ходатайства, которое перед направлением в суд предварительно согласовывается с прокурором. Так же как и любые другие, данные постановления состоят из трех взаимосвязанных между собой частей: вводной, описательномотивировочной и резолютивной. Все они согласовываются с прокурором и, следовательно, должны включать соответствующую графу для его визы («Согласен» или «Не согласен»).

Во вводной части всех постановлений указываются место и дата их вынесения, наименование органа дознания, должность, специальное звание, фамилия, инициалы дознавателя. Далее приводятся краткие сведения об уголовном деле, по которому вынесено постановление, — регистрационный номер и уголовно-правовая квалификация содеянного. Если уголовное дело возбуждено в отношении конкретного лица, то указываются также его фамилия и инициалы. Например, «уголовное дело № 12 345 по обвинению Сидорова И. Г. в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 158 УК РФ». В то же время описательно-мотивировочные и резолютивные части постановлений о возбуждении перед судом ходатайств о применении мер процессуального принуждения обладают достаточной спецификой, суть которой будет рассмотрена ниже.

Избрание меры пресечения в виде заключения под стражу и продление сроков содержания под стражей как факультативная составляющая данного процессуального действия.

Мера пресечения в виде заключения под стражу избирается при производстве дознания значительно реже, чем при производстве предварительного следствия и, кроме того, в последние годы наметилась тенденция к снижению применения данной меры пресечения к лицам, подозреваемым в совершении преступлений небольшой и средней тяжести.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ст. 108) предусматривает следующий процессуальный порядок избрания меры пресечения в виде заключения под стражу при дознании. Так же как и при производстве предварительного следствия, при дознании избрание указанной меры пресечения допускается только на основании судебного решения. Данное решение суд вправе принять лишь при условии поступления в суд соответствующего ходатайства дознавателя, предварительно согласованного с прокурором.

Следует иметь в виду, что в силу ч. 1 ст. 224 УПК РФ дознаватель вправе возбудить с согласия прокурора ходатайство об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении подозреваемого. Вынесение постановления о привлечении в качестве обвиняемого, предъявление обвинения и тем более составление обвинительного акта (основания для появления в деле обвиняемого) в данном случае возможны уже после того, как подозреваемый будет заключен под стражу. Поэтому в отношении обвиняемого может решаться вопрос о продлении срока содержания под стражей, но не о заключении под стражу.

В описательно-мотивировочной части постановления дознавателя о возбуждении перед судом ходатайства об избрании подозреваемому меры пресечения в виде заключения под стражу излагаются сущность подозрения и основания избрания данной меры пресечения. В соответствии с ч. 1 ст. 108 УПК РФ в постановлении судьи об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу должны быть указаны «конкретные, фактические обстоятельства, на основании которых судья принял такое решение». Такие сведения должны быть подкреплены доказательствами. Однако, по смыслу закона, в данном случае сбор доказательств в обязанности судьи не входит. Его задача — определить, насколько достоверна информация, предоставленная дознавателем. Поэтому, представляется, что по аналогии данное правило должно распространяться и на постановление дознавателя о возбуждении перед судом ходатайства о заключении под стражу.

Другими словами, в описательно-мотивировочной части постановления нельзя ограничиться лишь формулированием вывода дознавателя, например о том, что подозреваемый может скрыться от дознания. Ведь в соответствии с ч. 4 ст. 108 УПК РФ в судебном заседании по рассмотрению данного ходатайства принимает участие не только сам подозреваемый, но и его защитник, и голословные утверждения дознавателя о необходимости содержания подследственного под стражей вполне могут быть оспорены стороной защиты. Поэтому необходимо вкратце изложить факты, на основании которых дознаватель пришел к такому умозаключению, и располагать необходимыми документальными свидетельствами.

Так, о намерении подозреваемого скрыться от дознания может свидетельствовать факт покупки им билета на поезд или самолет. Данное обстоятельство должно быть отражено в описательно-мотивировочной части постановления и подтверждено доказательствами, например ответом на официальный запрос дознавателя в адрес администрации вокзала, в кассе которого был приобретен билет, показаниями свидетелей из числа знакомых подозреваемого, из которых следует, что он ставил их в известность о своем скором отъезде и т. п.

В резолютивной части постановления формулируется решение дознавателя о вынесении перед судом ходатайства об избрании подозреваемому меры пресечения в виде заключения под стражу, наименование суда, которому оно адресовано, и данные о личности подозреваемого, в отношении которого вынесено данное ходатайство.

Постановление подписывается дознавателем. Однако для того, чтобы судья принял его к рассмотрению, к нему необходимо приложить пакет копий процессуальных документов, а именно:

• — копию постановления о возбуждении уголовного дела;
• — копии протоколов задержания, допросов подозреваемого;
• — иные имеющиеся в деле доказательства, подтверждающие наличие обстоятельств, свидетельствующих о необходимости избрания меры пресечения в виде заключения под стражу (сведения о личности подозреваемого, справки о судимости, данные о возможности скрыться от дознания, об угрозах в адрес потерпевших, свидетелей и т. п.).

При производстве дознания возможно продление срока содержания обвиняемого под стражей на срок до шести месяцев (ч. 4 ст. 224, ч. 3 ст. 108 УПК РФ). Вопрос о продлении срока содержания под стражей может возникнуть в случае, когда дознавателем предъявлялось обвинение в связи с невозможностью составить обвинительный акт в течение установленных 10 суток со дня заключения подозреваемого под стражу (ч. 3 ст. 224 УПК РФ), а дознание не удалось завершить в срок до 30 суток. Для этого дознаватель выносит постановление о возбуждении перед судом ходатайства о продлении срока содержания обвиняемого под стражей, которое также согласовывается с прокурором. В описательно-мотивировочной части постановления излагаются сущность обвинения с указанием даты избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, сроков задержания подозреваемого, домашнего ареста, принудительного нахождения в медицинском или психиатрическом стационаре, сроков предыдущего продления содержания под стражей, обоснование невозможности окончить производство следственных действий либо ознакомление обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела в установленный срок и отсутствие оснований для изменения или отмены меры пресечения.

В резолютивной части постановления (в числе прочего) указывается, на какой срок предполагается продлить содержание под стражей обвиняемого (месяцев и суток), общий предполагаемый срок содержания под стражей с учетом продления, дата предполагаемого окончания срока содержания под стражей.

При составлении резолютивной части постановления следует иметь в виду, что для исчисления сроков содержания под стражей законодатель установил исключение из общего правила исчисления процессуальных сроков в месяцах. Если окончание срока содержания под стражей приходится на нерабочий день, то последним днем срока считается этот нерабочий день (оканчивающийся в 24.00), а не первый следующий за ним рабочий (ч. 2 ст. 128 УПК РФ). При этом первым днем срока считается день вынесения соответствующего судебного решения.

Однако если подозреваемый был задержан в порядке ст. 91, 92 УПК РФ, а затем заключен под стражу, то срок исчисляется с момента его фактического задержания (ч. 3 ст. 128 УПК РФ), а если подозреваемый, обвиняемый вначале был заключен под домашний арест или в принудительном порядке помещен в медицинский (психиатрический) стационар по решению суда, то в срок содержания под стражей также засчитывается время домашнего ареста или нахождения в стационаре соответственно (ч. 10 ст. 109 УПК РФ).

Например, гражданин С. задержан по подозрению в совершении преступления 1 декабря, 3 декабря к нему применена мера пресечения в виде домашнего ареста, а 9 декабря — предъявлено обвинение и данная мера пресечения изменена на заключение под стражу. Первым днем срока содержания под стражей считается 1 декабря.

Процессуальный порядок рассмотрения и разрешения данного ходатайства дознавателя практически аналогичен установленному для первичного заключения под стражу (ст. 108 УПК РФ).

• [1] См.: Прокурорский надзор: учебник / Винокуров Ю. Е. [и др.]; под общ. ред.Ю. Е. Винокурова. 3-е изд., перераб. и доп., 2001. С. 9.
• [2] См.: Словарь основных терминов по уголовному процессу / под ред. В. К. Боброва.М.: Щит-М, 2001. С. 26.
• [3] Данная мера будет рассмотрена далее, в разделе о судебном контроле.