Правовое регулирование исполнения бюджета государства: отечественный опыт, зарубежная практика

В результате изучения главы 4 студент должен:

знать

• • основные направления правового регулирования исполнения бюджета в России в дореволюционный период;
• • характерные черты правового регулирования исполнения общесоюзного бюджета в советский период;
• • особенности правового регулирования исполнения бюджета в иностранных государствах;

уметь

• • различать и дифференцировать правовые нормы, регулирующие исполнение бюджета в России и за рубежом на различных исторических этапах;
• • анализировать правовые нормы, регламентирующие исполнение общесоюзного бюджета в советский период;

владеть

• • методами оценки правовых норм, регулирующие исполнение бюджета в дореволюционный и советский период развития Российского государства;
• • навыками сравнительного анализа содержащихся в бюджетном законодательстве России и иностранных государств норм, регламентирующих исполнение бюджета.

Правовое регулирование исполнения бюджета Российской империи

В России до XIX в. не было единых правил исполнения бюджета. Когда в 1802 г. возник вопрос, должен ли Сенат рассматривать бюджетные росписи и отчеты об их исполнении, то Комитет министров решил его отрицательно. В специальном постановлении, принятом при участии Александра I (1777—1825), отмечалось, что общие сведения обо всех государственных доходах и расходах, об оборотах государственного казначейства и Ассигнационного банка, а также по монетному переделу и внешним переводам следует относить к числу секретных дел и поэтому в отчет их правительствующему Сенату не включать. Должны были представляться особые отчеты непосредственно его императорскому величеству, который сам решает, кому поручить просмотреть и проверить их.

Вплоть до финансовой реформы 1862 г. государственный бюджет нигде нс публиковался и утверждался царем в секретном порядке.

1 января 1810 г. Александр I подписал Манифест об открытии Государственного совета — высшего законосовещательного учреждения Российской империи. Госсовет рассматривал ежегодно отчеты министерств (до 1827 г.), сметы общих государственных приходов и расходов (с 1862 г. государственную роспись доходов и расходов), годовые отчеты Госбанка (с 1894 г.). Закон предписывал министерствам подавать ежегодно финансовые отчеты в Министерство финансов и Государственный контроль, о деятельности — в Сенат и Государственный совет и, наконец, о намерениях и предпринимаемых мерах по совершенствованию — царю.

Утверждение сметы царем не гарантировало ее обязательное исполнение министрами. Последние не представляли точных данных по своим ведомствам. Их расходы нельзя было проверить, так как они производились одновременно по разным сметам и из разных сумм, находившихся в распоряжении министра. К тому же из этих сумм одни подлежали государственной отчетности, другие — нет. Министры нередко испрашивали все ассигнованные им суммы и держали их в своих кассах неизрасходованными по нескольку лет.

Значительные отрасли государственных доходов сосредоточились в руках отдельных управлений, которые бесконтрольно ими распоряжались. Остатки от сметных назначений не заносились в сметы следующего года. Сведения об итогах доходов и расходов Министерства финансов были неполны. Государственная финансовая отчетность была весьма несовершенна.

До 1862 г. государственный бюджет составлял государственную тайну, причем не только для населения страны, но и для большинства административных органов. При этом точные данные о совокупности доходов и расходов отсутствовали даже у высшей администрации. Такая почва была благодатной для расцвета расточительности, беспорядка, злоупотреблений и хищений в финансовой сфере. Собранные с населения деньги считались средствами правительства, которое ни перед кем не отчитывалось. Более того, оно находило опасным знакомить общество с тем, на какие цели расходовалось его достояние. Страна признавалась обширной вотчиной самодержца. Поражение в Крымской войне, финансовые затруднения и необходимость обращаться к займам иностранных государств привели к ежегодному обнародованию государственной росписи доходов и расходов. После 1862 г. она ежегодно публиковалась.

Реформы 1860-х гг. привнесли некоторые улучшения в область государственного хозяйства. Они коснулись прежде всего порядка составления, рассмотрения и исполнения росписи и организации государственного контроля. При этом речь шла о внешнем их упорядочивании. Тем не менее министры как основные распорядители финансов по-прежнему оставались реально полновластными и бесконтрольными. Опубликование сведений, до сих пор составлявших государственную тайну, само по себе не увеличило влияние народа на составление бюджета и на контроль за расходованием денежных средств. Как отмечал М. И. Фридман, не было главных основ правильного ведения государственного хозяйства: отсутствовало определение доходов и расходов самими плательщиками в лице их представителей; нс было контроля народных представителей за соблюдением законности и экономии в расходовании средств; не было независимой и свободной печати, которая зорко следила бы за нарушениями закона и за злоупотреблениями тех, в чьих руках находится распоряжение государственной казной.

22 мая 1862 г. император утвердил подготовленные комиссией Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений.

Все государственные доходы сосредоточивались в кассах государственного казначейства. Расходы производились из этих же касс в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми расписаниями. По всей России вводилась единая система бюджетного учета и отчетности.

С проведением реформ 1862 г. был установлен строгий порядок финансовой отчетности и ревизии на основании документов, оправдывающих каждую статью расхода; открыты новые местные учреждения государственного финансового контроля — контрольные палаты.

С 1906 г. вотированный и утвержденный бюджет подлежал исполнению правительством. К началу XX в. официальными материалами по состоянию российского бюджета являлись:

• а) государственная роспись доходов и расходов, ежегодно публикуемая с 1862 г., а также проект государственной росписи;
• б) отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи, ежегодно публикуемый с 1866 г.;
• в) кассовый отчет Министерства финансов об оборотах сумм государственного казначейства, ежегодно публикуемый с 1870 г.;
• г) ежегодник Министерства финансов, издаваемый с 1869 г.

Статья 33 Учреждения Государственной думы 6 августа 1905 г. устанавливала, что ведению Думы подлежат финансовые сметы министерств и главных управлений, государственная роспись доходов и расходов и денежные ассигнования из казны, росписью не предусмотренные. В этой же статье предусматривался отчет государственного контролера по исполнению государственной росписи.

К полномочиям учрежденной в 1906 г. Государственной думы относились не только обсуждение и утверждение бюджета, но и обсуждение и утверждение отчета Государственного контроля по исполнению бюджета.

Документально названная стадия выражалась в заключенных сметах и, составленных на их основании, отчетах, а также общем сводном отчете министра финансов и актах поверок государственного контроля.

Начало данной стадии совпадало с окончанием основного сметного периода. Течение льготного срока проходило в ее рамках, так как собственно предназначение льготного срока определялось как завершение государственного счетоводства. Формально завершение стадии связывалось с предоставлением министром финансов в Государственный совет кассового отчета об оборотах сумм государственного казначейства, т. е. 15 ноября года, следующего за отчетным. Но действительным сроком окончания следует считать дату Высочайшего утверждения мнения Государственного совета по поводу представленного отчета, однако данная дата формально определена не была, как и не было определено значение утвержденного отчета.