Лицензионные и договорные отношения при недропользовании

Поскольку недра объявлены государственной собственностью, приобретает значение порядок, сроки и субъекты предоставления их в пользование, проблемы модернизации законодательства в этой области. Установлено, что основаниями получения права пользования недр могут быть:

• — решение Правительства РФ по результатам конкурса или аукциона;
• — совместное решение Минприроды России (его территориальных органов) и органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ;
• — решение Правительства РФ, согласованное с органами исполнительной власти субъекта РФ, для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах;
• — вступившее в силу соглашение о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»^[1].

Органами представительной власти субъектов РФ устанавливается порядок получения права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых или участками недр местного значения для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды пользование участками недр может быть ограничено или запрещено. Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если они наделены законодательством правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами. Авторы концепции развития гражданского законодательства предлагают ввести в него также принцип добросовестности — принцип необходимый, но достаточно ли будет его введения в гражданское законодательство для подлинной модернизации предпринимательской деятельности, в том числе в области охраны недр?

В условиях права государственной собственности на недра и соответствующего ему государственного управления недропользованием возрастает значение лицензирования недропользования для целей охраны окружающей среды, закрепление его в законодательстве РФ.

В лицензии предусматриваются обязанности недропользователей по рациональному использованию недр и сохранению окружающей среды. Лицензия и лицензирование недропользования служат основными инструментами обеспечения государством своего права собственности на недра и осуществления действенного контроля над соблюдением экологического законодательства. Дискуссии о необходимости национализации недр не имеют особого смысла, так как настоящей проблемой надлежащего использования полезных ископаемых является не смена парадигмы, концепции недропользования, а наведение в нем порядка в соответствии с законом, внедрение в какой-то части договорных начал.

Задачей основных принципов и начал недропользования должно быть обеспечение в соответствии с единой государственной экологической политикой:

• — реализации программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы;
• — социальных, экономических, экологических интересов населения, проживающего на данной территории и всех граждан России;
• — равных возможностей всех юридических и физических лиц в получении прав на недропользование;
• — развития рыночных отношений, проведения антикоррупционной и антимонопольной политики в сфере пользования недрами;
• — необходимых гарантий владельцам лицензий и защиты их права пользования недрами, как и защиты общества от нарушений природоресурсного и природоохранного законодательства.

Лицензирование пользования недрами постоянно подвергается обсуждению в обществе. С одной стороны, рыночные реформы предполагают развитие договорных начал, сокращение вмешательства государства в хозяйственные, предпринимательские дела, с другой — в связи со стратегическим значением недр для России предлагается ужесточение лицензирования недропользования. В интересах охраны и использования недр как основы жизни и деятельности народов России необходимо усиление контроля за соблюдением требований и условий лицензий и договоров — в этом будет заключаться модернизация недропользования.

Законом устанавливается четкий порядок получения, оформления и выдачи лицензий на недропользование, соблюдение которого зависит от деятельности природоресурсных, природоохранных и правоохранительных органов. Лицензии предоставляются после проведения торгов — конкурсов и аукционов. Информация о предстоящих конкурсах и аукционах, об их итогах, о предоставлении лицензий должна публиковаться в общероссийских и издаваемых на территориях соответствующих субъектов РФ средствах массовой информации. Открытость недрои иного природопользования является залогом формирования гражданского общества, преодоления коррупции и использования недр согласно Конституции. Отказ в приеме заявки на участие в конкурсе может последовать лишь в ограниченных и перечисленных в законе случаях.

Основными антикоррупционными критериями при проведении конкурса или аукциона и определении победителей должны являться: научно-технический уровень и сроки реализации программ изучения и использования недр; полнота извлечения полезных ископаемых; вклад в социально-экономическое развитие территории; эффективность природоохранных мероприятий; размер разового платежа за право пользования участком недр.

Предусмотренное в законе лицензирование не является всеобъемлющим, излишним: не требует получения разрешения и лицензии добыча песка, глины, торфа собственниками, владельцами земельных участков. Они имеют право по своему усмотрению в границах участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государствен ном балансе, с соблюдением требований охраны окружающей среды. Физические и юридические лица могут осуществлять строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения.

Исходя из роли государственной лицензии на недропользование в охране окружающей среды и обеспечении прав собственника недр, лицензия должна содержать условия выполнения установленных экологическим законодательством, техническими регламентами, стандартами, нормами, правилами требований по охране недр и окружающей среды. Основными экологическими требованиями наряду с указанными выше должны являться:

• — проведение государственной экспертизы и государственный достоверный учет запасов полезных ископаемых;
• — соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых;
• — предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

В случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических и археологических объектов, представляющих интерес для науки и культуры, работы на соответствующем участке должны быть приостановлены с сообщением органам, предоставившим лицензию. Лица, открывшие или разведавшие неизвестное ранее месторождение либо выявившие дополнительные запасы полезных ископаемых или новое минеральное сырье в ранее известном месторождении, имеют право на государственное денежное вознаграждение^[2].

Обсуждая проблемы и предложения о заключении и внедрении в практику исполнения законодательства о недрах договоров о недропользовании, целесообразно иметь в виду, что договор, где одной стороной является собственник-монополист, его органы и их представитель-чиновник, способный диктовать свои условия, немногим отличается от лицензии, выдаваемой теми же исполнительными органами и тем же лицом. Гласность в торгах и осуществлении контроля за недропользованием представляется весьма необходимой, но выглядит отчасти идиллией в условиях нынешнего, по сообщениям СМИ, коррупционного состояния некоторых звеньев исполнительного аппарата, уровня государственной и производственной дисциплины, начального периода формирования и текучести аппарата федерального агентства по недропользованию и иных исполнительных органов государственной власти.

Участки недр и права пользования ими не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, кроме случаев, предусмотренных ФЗ о недрах. Добытые из недр полезные ископаемые (они при этом перестают быть объектом охраны окружающей среды, поскольку теряют связь с ней) по условиям выданной государством лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности, подвергаться договорному регулированию.

В управлении охраной недр эффективно используется и применяется федеративное устройство нашего государства. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории России, исходя из провозглашенных социальной функции и демократического характера российского государства, должно осуществляться в интересах проживающих в России народов. Органы исполнительной власти РФ и ее субъектов утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр. По представлению Минприроды России, находящихся в его ведении Роснедра и в соответствии с законами, договорами должны и могут решаться вопросы недропользования, охраны недр и охраны связанной с ними окружающей среды.

Отдельные участки недр могут получать статус объектов федерального значения на основании решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Это делается в целях гарантированного обеспечения государственных потребностей России стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России и обеспечивает ее суверенитет. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

• [1] Собр. законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 18.
• [2] Боголюбов, С. А., Краюшкина, Е. Г. Комментарий к Федеральному закону «О континентальном шельфе Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2003; Клюкин, Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: ИЗиСП, 2000; Певзнер, Μ. Е. Горное право: учебник. М., 2001; Перчик, А. И. Основы горного права. М.: Недра, 1996; Перчик, А. И. Горное право: учеб. пособие. М.: МАКС пресс, 2008.