Законодательная власть в Российской Федерации

В Конституции РФ не дается определения законодательной власти, но устанавливается, кому она принадлежит и как осуществляется.

Законодательным органом (на федеральном уровне) является Федеральное Собрание — парламент РФ. Законодательные полномочия присущи парламенту как основному институту представительной демократии в России.

В системе сдержек и противовесов законодательная власть определяет способ организации и функционирования исполнительной и судебной властей, выполняет ориентирующую роль по отношению к ним^[1]. В этой связи парламент наделен иными полномочиями, не связанными с нормотворческим процессом, — в сфере контроля, прежде всего, за исполнительной властью, в сфере назначения должностных лиц (во внепарламентские органы).

Таким образом, можно выделить три основных функции парламента РФ — законодательную, представительскую и контрольную.

Федеральное Собрание РФ

Федеральное Собрание (парламент) РФ состоит из двух палат — Совет Федерации и Государственная Дума. Наличие второй палаты обусловлено следующими причинами:

— необходимостью представительства и согласования интересов субъектов Федерации;

заинтересованностью в более высоком качестве законодательства при вторичной разносторонней и взвешенной оценке закона другой палатой (Совет Федерации одобряет законы, принятые Государственной Думой).

Для того чтобы верхняя палата^[2] могла выполнять указанную роль, необходим особый порядок ее формирования, более высокие (по сравнению с депутатами нижней палаты) требования к членам палаты, меньшая политизированность ее состава, поскольку данный орган представляет не политические, а региональные предпочтения, отличная от нижней палаты компетенция.

Верхняя палата российского парламента — Совет Федерации формируется на основе равного представительства всех субъектов РФ. Каждый субъект, независимо от статуса, количества населения и т. п., направляет в Совет Федерации по два представителя: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ). Таким образом, на сегодня верхняя палата парламента насчитывает 170 членов — представителей субъектов РФ. Численный состав не закреплен в Конституции РФ, поскольку существует возможность изменения субъектного состава Федерации (см. параграф 6.2).

Конституционные положения допускают различные способы формирования верхней палаты, не упоминая о ее обязательной выборности. В настоящее время Совет Федерации является выборно-назначаемым и формируется па основании Федерального закона от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Кандидат должен являться гражданином России не моложе 30 лет, постоянно проживать в соответствующем субъекте в течение пяти лет непосредственно (или 20 лет в совокупности) перед выдвижением в Совет Федерации.

Представитель в верхнюю палату парламента от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должен быть депутатом этого органа и избирается на срок его полномочий. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. В соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ помимо представителей субъектов РФ в Совет Федерации входят и представители Российской Федерации (не более 10% от числа представителей регионов), которых назначает и освобождает Президент РФ.

Таким образом, каждый член верхней палаты имеет индивидуальные временные рамки деятельности, и палата никогда не обновляется полностью. Совет Федерации не подлежит роспуску.

Нижняя палата Федерального Собрания — Государственная Дума — является общенациональным представительным органом, призванным выражать политические интересы всего населения России, поэтому способы ее формирования и требования к составу иные. В соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции РФ Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов и формируется выборным путем.

Порядок выборов депутатов Государственной Думы следующего созыва определяется Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 2014 г. Кандидатом в депутаты Государственной Думы может быть гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года и не подпадающий под цензы массивного избирательного права.

Половина депутатов Государственной Думы (225) избираются по одномандатным избирательным округам (один депутат — один округ) по мажоритарной системе относительного большинства, и 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу по пропорциональной системе¹.

Кандидаты по одномандатным округам могут быть выдвинуты политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения. Федеральные списки кандидатов для избрания по пропорциональной системе выдвигают политические партии. Они вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами политических партий (не более половины списка). Отсутствие такой возможности означало бы ущемление конституционного права гражданина РФ быть избранным в органы государственной власти, связывая его с обязательным вступлением в какуюлибо партию.

Выборы назначаются Президентом РФ. Организацией выборного процесса занимается ЦИК РФ, которая регистрирует списки кандидатов от партий^[3][4], контролирует соблюдение правил информирования избирателей, проведения предвыборной агитации, осуществляет внушительное количество иных управленческих действий, необходимых для проведения выборов. Центральная избирательная комиссия РФ определяет и результаты выборов.

Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее по сравнению с другими кандидатами в данном округе число голосов избирателей. К распределению мандатов по пропорциональной системе допускаются списки, набравшие не менее 5% голосов избирателей. При этом списков должно быть как минимум два, и они должны в совокупности набрать не менее 50% голосов избирателей.

Срок полномочий Государственной Думы составляет пять лет.

Государственная Дума, в отличие от верхней палаты, может быть распущена. Эта мера является экстраординарной, когда исчерпаны все другие способы достижения согласованной работы законодательной и исполнительной власти. Кроме того, роспуск допустим только в определенных ситуациях, оговоренных Конституцией РФ:

• — в случае трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур на должность Председателя Правительства РФ;
• — в случае если Президент РФ не согласен с принятым Государственной Думой решением о недоверии Правительству РФ, когда вопрос о доверии был поставлен Председателем Правительства РФ;
• — в случае если Государственной Думой в течение трех месяцев будет повторно выражено недоверие Правительству РФ.

Новый состав нижней палаты должен приступить к работе не позднее, чем через четыре месяца после роспуска предыдущей Государственной Думы.

Государственная Дума не может быть распущена:

• — в течение года после избрания, за исключением случая трехкратного отклонения кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ. Трудно предположить, что за такой короткий срок политические предпочтения населения изменятся настолько, чтобы полностью обновить состав палаты на новых выборах. Но неспособность Государственной Думы утвердить главу исполнительной власти означает невозможность дальнейшей работы государственного механизма;
• — после того как Государственная Дума приняла постановление о выдвижении против Президента РФ обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Запрет на роспуск действует на период, пока Совет Федерации не примет своего решения по обвинению или пока не истечет трехмесячный срок. Роспуск Государственной Думы в этот период означал бы нарушение баланса ветвей государственной власти, ничтожность контрольных полномочий парламента;
• — в период действия военного или чрезвычайного положения на всей территории РФ. В указанный период невозможно, например, провести выборы нового состава Государственной Думы;
• — в последние шесть месяцев пребывания Президента РФ в должности. Учитывая обновление состава правительства вновь избранным президентом, это ограничение обеспечивает непрерывность государственной власти.

• [1] См.: Чиркин В. Е. Законодательная власть. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 106—107.
• [2] Термин не имеет юридического закрепления. Обычно так именуется палата, рассматривающая закон после другой (нижней) палаты.
• [3] Действующая Государственная Дума избрана полностью по пропорциональнойсистеме.
• [4] Кандидаты по одномандатным округам (выдвинутые политическими партиями —после заверения списка ЦИК РФ) направляют соответствующие документы в окружныеизбирательн ые ком исси и.