Непосредственное осуществление гражданами местного самоуправления – главная форма муниципальной демократии

Общеизвестно, что демократия охватывает двуединую систему общественных отношений, складывающихся по поводу непосредственного (прямого) и опосредованного (представительного) осуществления тем или иным публично-территориальным коллективом присущей ему власти. Из этого исходит и Конституция РФ, которая, раскрывая природу Российской Федерации как демократического государства, определяет высшим носителем власти в государстве его народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1 ст. 1, ст. 3 Конституции РФ). Одновременно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ определяются основополагающие структурные характеристики системы непосредственной демократии, где указывается, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Следовательно, на уровне местного самоуправления местный референдум и муниципальные выборы следует отнести к высшим формам проявления муниципальной демократии.

При этом ч. 2 ст. 130 закрепляет формы осуществления местного самоуправления исходя из универсального принципа единства непосредственных и представительных институтов демократии. Вместе с тем демократия, будучи универсальным императивом организации всей системы публичной власти в государстве, па каждом из ее территориальных уровней имеет определенные специфические особенности. И вполне логично, что на первое место указанная конституционная норма выносит формы прямого волеизъявления граждан; причем именно такое понятие, в отличие от ч. 2 ст. 3, которая говорит о непосредственном осуществлении власти народа, призвано отразить особенности данных институтов муниципальной демократии, которые должны гарантировать не только непосредственное осуществление гражданами местного самоуправления, но и участие населения в осуществлении местного самоуправления. Неслучайно гл. 5 Федерального закона № 131-ФЗ так и называется — «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» .

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет две группы институтов прямого волеизъявления: а) императивные институты — с их помощью обеспечивается непосредственное осуществление населением местного самоуправления и, соответственно, возможность принятия обязательных (императивных) муниципальных правовых решений; б) консультативные институты прямого волеизъявления — формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, по итогам которого принимаются консультативные, юридически не обязательные решения.

К первой группе (императивных институтов непосредственного волеизъявления населения) относятся: голосование населения по отзыву депутата, члена выборного должностного лица местного самоуправления, а также голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), сход граждан (ст. 25, 25.1). Императивные начала присущи, кроме того, институту правотворческой инициативы граждан, имея в виду, что проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, в течение трех месяцев подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта (ст. 26), а также территориальному общественному самоуправлению, которое может быть юридическим лицом, подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации, и его органы могут осуществлять определенные полномочия муниципально-властного характера (ст. 27).

К консультативным институтам непосредственного волеизъявления населения Федеральный закон № 131-ФЗ относит: публичные слушания, проводимые представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципального образования (ст. 28); собрание граждан, а также конференция граждан (собрание делегатов), проводимые для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности муниципальных органов и их должностных лиц (ст. 29, 30); опрос граждан, проводимый для выявления мнения населения и его учета при принятии решений муниципальными и государственными органами (ст. 31); индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32), которые подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» .

В Федеральном законе № 131-ФЗ, как и в Конституции, закрепляется открытый перечень форм прямого волеизъявления населения. Как указывается в специальной ст. 33 «Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении», граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, наряду с предусмотренными данным Законом, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ. Обращает на себя внимание некоторое расхождение в определении этой статьей характера тех институтов муниципальной демократии, которые население может создавать на условиях их непротиворечия требованиям законодательства: если в наименовании указанной статьи и в ее ч. 2 говорится о «формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении», то в ч. 1 — только о праве граждан «участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах». Этот элемент неопределенности в нормативном регулировании связан с дефектами юридической техники, а потому ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ, рассматриваемая с учетом конституционных принципов самостоятельности и многообразия форм реализации местного самоуправления в общей системе муниципального законодательства, не может пониматься как ограничивающая население муниципальных образований непосредственно осуществлять местное самоуправление через вновь образованные демократические институты, обеспечивающие принятие властно-обязывающих решений самим населением.

Иными формами прямого волеизъявления населения в рамках муниципальных отношений, как свидетельствует практика, могут быть, например, различного рода публичные мероприятия: митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, марши, петиции и т. п. В уставах ряда муниципальных образований к иным формам участия населения в осуществлении местного самоуправления отнесено участие населения в совещательных органах, формируемых органами и должностными лицами местного самоуправления, комиссиях по различным вопросам, внесение предложений по развитию территориального партнерства в муниципальном образовании, проведение общественных экспертиз, создание фондов поддержки местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, участие в деятельности попечительских советов муниципальных предприятий и учреждений^[1].

Вся такого рода деятельность должна основываться на двух принципах:

• 1) законности, что означает необходимость соблюдения Конституции РФ, Федерального закона № 131-ФЗ, законов субъектов РФ и других нормативных правовых актов;
• 2) добровольности, в соответствии с которым объем участия граждан в тех или иных формах осуществления местного самоуправления, как и принимаемые ими в рамках соответствующих процедур решения, зависят именно и только от их свободного усмотрения и не могут быть результатом воздействия со стороны кого бы то ни было, включая органы и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. Никакое принуждение в этом случае недопустимо. Равным образом из этого принципа вытекает недопустимость принуждения граждан к отказу от участия в осуществлении местного самоуправления.

При этом система институтов непосредственной демократии определяет как организационную структуру местной публичной власти (например, выборы главы муниципального образования, депутатов представительного органа местного самоуправления), так и характер взаимодействия организационных структур местного самоуправления с населением, формы влияния последнего на осуществление муниципальной власти и решение вопросов местного значения и т. п. Каждый из соответствующих институтов непосредственной муниципальной демократии имеет свое нормативное содержание и заслуживает самостоятельного анализа.

• [1] См., например: ч. 1 ст. 22 Устава города Вологды от 25 августа 2005 г. // Вологодские новости. 2005. 31 авг" 7 сент.; ч. 2 ст. 17 Устава муниципального образования «Александровский район» Оренбургской области от 13 декабря 2006 г. // Депутатский вестник. 2006. 28 дек.