Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления

Элементом системы местного самоуправления и формой непосредственной демократии рекомендательного характера является территориальное общественное самоуправление. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) территориальное общественное самоуправление — это форма самоорганизации граждан по месту их жительства для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Территориальное общественное самоуправление (далее — TOC) осуществляется на части территории муниципального образования: в подъезде многоквартирного дома, в доме, в группе жилых домов, в сельском населенном пункте и т. п. Следует отметить, что на одной территориальной единице может быть создан только один орган TOC. Многоуровневая система предполагает подчинение нижестоящих уровней вышестоящим, например, старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а тот, в свою очередь, председателю TOC микрорайона. Таким образом, создается разветвленная система по обслуживанию жилищного комплекса и благоустройству его территории. Границы территории TOC устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т. п.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в ст. 27 устанавливает полномочия органов TOC, в частности, они:

• 1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории (основной функцией субъекта TOC является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти);
• 2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руководящим органом TOC, исполняются иными органами TOC, общее руководство при этом осуществляет председатель TOC);
• 3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. (Таким образом, на хозяйственную деятельность органов TOC накладываются некоторые ограничения. Так, органы TOC вправе: создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности жителей в товарах и услугах; выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории TOC и коммунальному обслуживанию жителей, строительству, эксплуатации и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры. Органы TOC вправе использовать земельные участки на территории TOC под строительство погребов и гаражей, создание детских и оздоровительных площадок, разбивку скверов, открытие стоянок автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно полезных целей);
• 4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. (Таким образом, особенностью статуса органов TOC (и их основным отличием от общественных объединений, к которым органы TOC иногда ошибочно относят) является право участвовать в местном нормотворчестве, выступая в качестве субъектов правотворческой инициативы.)

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в ст. 27 закрепляет две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления жителями: во-первых, непосредственно (через все формы прямого волеизъявления) и, во-вторых, опосредованно — через формируемые органы TOC.

Система территориального общественного самоуправления как совокупность организационных форм осуществления TOC обычно включает в себя следующие элементы: 1) формы прямого волеизъявления (общие собрания, конференции жителей, опросы населения и т. п.); 2) органы TOC (собрание как высший руководящий орган, комитет как исполнительный орган, председатель осуществляет общее руководство органами TOC, ревизионная комиссия как орган, контролирующий осуществление хозяйственной деятельности, и т. п.); 3) добровольные союзы органов TOC.

Органы TOC избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов TOC могут проводиться как на учредительных общих собраниях или конференциях жителей по месту их жительства, так и на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в ст. 27 закрепляет, что общие собрания жителей правомочны, если в них принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления правомочна, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.

Для ведения общих собраний, конференций жителей избирается председатель и секретарь. Решения общих собраний и конференций жителей принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Решения собраний, конференций TOC в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и других заинтересованных лиц.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) закрепляет исключительные полномочия собраний, конференций TOC, относя к ним следующие вопросы:

I) установление структуры органов TOC (на общем собрании жителей определяются виды избираемых органов TOC; как правило, это председатель, осуществляющий общее руководство, исполнительно-распорядительный и контрольно-ревизионный органы TOC, на собрании также определяется количество работников органов TOC);

• 2) принятие устава TOC, внесение в него изменений и дополнений (устав как нормативно-учредительный акт TOC может быть принят только на общем собрании, конференции жителей);
• 3) избрание органов TOC (именно на общих собраниях, конференциях жителями избираются председатель TOC и органы TOC);
• 4) определение основных направлений деятельности TOC (на собраниях, конференциях жители определяют наиболее приоритетные направления развития своей территории; как правило, это вопросы благоустройства территории TOC, ремонта жилого комплекса, удовлетворение иных социально-бытовых потребностей граждан);
• 5) утверждение сметы доходов и расходов TOC и отчета о ее исполнении (в данном случае под сметой следует понимать финансово-плановый акт субъекта TOC, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам);
• 6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов TOC (председатель и органы TOC отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким образом осуществляется общественный контроль за деятельностью субъекта TOC).

В соответствии со ст. 27 Закона о местном самоуправлении 2003 г. TOC регистрируется в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Органы TOC обязаны иметь устав TOC. Требования к уставу TOC определены в Законе о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27). Так, в уставе TOC устанавливаются: 1) территория осуществления TOC (уставы TOC содержат подробное описание границ своей территории с указанием улиц, номеров дворов, описанием природно-географического ландшафта и т. п.); 2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности TOC; 3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов TOC (данные статьи встречаются практически во всех уставах TOC); 4) порядок принятия решений (решения, затрагивающие интересы жителей, принимаются на сходах, конференциях TOC); 5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; 6) порядок прекращения осуществления TOC (уставы TOC, как правило, содержат перечень прав и обязанностей ликвидационной комиссии, которая создается для ликвидации TOC).

Согласно ст. 27 Закона о местном самоуправлении 2003 г. дополнительные требования к уставу TOC органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Муниципальными правовыми актами закрепляется порядок создания и распоряжения финансовыми ресурсами органов TOC. Как правило, финансовые средства органов TOC формируются за счет следующих источников: 1) собственных финансов; 2) заемных средств; 3) средств, передаваемых им органами местного самоуправления.

Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от хозяйственной деятельности органов TOC, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений. Заемные средства включают в себя не только ссуды и кредиты банков, но и гранты. И наконец, органы местного самоуправления передают органам TOC финансовые средства на осуществление конкретных мероприятий, планов, программ, а также отдельные свои полномочия.

Территориальное общественное самоуправление по своей сути — наиболее подвижная и оперативная форма самоорганизации граждан в силу следующих причин: 1) территориальное общественное самоуправление максимально приближено к жителям; 2) возможности территориального общественного самоуправления гораздо шире, чем у других самоуправленческих систем; 3) численность населения, с которым работают органы территориального общественного самоуправления, несоизмеримо меньше, чем в муниципальном образовании, поэтому появляется возможность работать с конкретными людьми, используя индивидуальный подход.

Реализация Закона о местном самоуправлении 2003 г. позволит территориальному общественному самоуправлению в перспективе стать не только оптимальной формой самоорганизации граждан по месту их жительства, но и будет способствовать вовлечению жителей в управленческий процесс.