Происхождение правового государства

Ключевые понятия: бюрократия, господство традиционное, харизматическое, легальное, государственность и государство, местничество, патернализм, патрон-клиентелистские отношения, политика, правомерное и правовое государство.

Уже много лет живет крылатая фраза: «В России правят не законы, а люди». Эта эффектно сформулированная мифологема о перманентной надзаконности российского государственного строя возникла в русской либеральной дореволюционной историографии и имела благородную политическую задачу — способствовать разрушению самодержавия и установлению в России демократии. Свою политическую функцию мифологема выполнила превосходно — в нее до сих пор верят как в России, так и за ее пределами. Однако истина, как это бывает, когда политика вмешивается в науку, пострадала. В данной и следующей главе мы проверим состоятельность этой мифологемы: проанализируем в исторической перспективе роль коронной администрации, общества, закона, различных общественных институтов и структур в государственном управлении.

По причине затруднительности общего определения терминов «государство» и «общество» и наличия множественности частных определений подойдем к интерпретации понятий прагматически. Понятие «государственность» будем использовать в смысле государственный строй, политическая организация общества, понятие «государство» — как система органов и учреждений, образующих в совокупности механизм государственного управления, посредством которого реализуется публичная, или государственная, власть. Государственную власть будем рассматривать в качестве объекта пользования и распоряжения, а тех частных или юридических лиц, которые участвуют в осуществлении власти, т. е. властвуют, управляют, принимают решения или влияют на принятие решений — в качестве субъектов государственного управления. Общество будет означать все население, принадлежащее к данному государству, а народ — непривилегированные разряды населения: крестьяне, мещане, ремесленники, рабочие. Термин «монархия» будет использоваться для определения специфической формы организации государства, в котором государь в любой форме участвовал в государственном управлении, термин «самодержавие» — как синоним государя, которому принадлежит вся полнота законодательной и исполнительной власти, вместе с государственным аппаратом и армией.

Термины «бюрократия» и «чиновничество» будут означать совокупность лиц, занятых в сфере гражданского государственного, или коронного, управления, имевших определенный пост, ранг и получавших за свою работу жалованье. Слово «чиновник» для определения лица, находящегося на гражданской государственной службе, в русском языке вошло в употребление в начале XIX в. В древнерусском языке оно означало сановника, правителя, в XVIII в. — «человека честью, чином, достоинством почтенного». Человек, занятый в управлении, в XVII-начале XVIII в. назывался «служилый человек» или «приказной человек», в XVIII в. — чиновный человек. Слово «чиновник» имеет корень «чин», означавший дело и порядок. Поэтому буквальный смысл слова — деятель, упорядчик или блюститель порядка. В XIX в. важные в бюрократической иерархии лица назывались сановниками, остальные — чиновниками.

При анализе истории русской государственности будем исходить из двух аксиом политологии. Во-первых, в государстве действительной властью является то лицо или учреждение, кого или которое народ в массе своей или хотя бы наиболее социально значимая его часть считает представителем и носителем государственной власти. Во-вторых, любое государство, если оно существует в течение достаточно длительного времени, осуществляет легитимную власть в том смысле, что общество признает за ним право господствовать и управлять, а за собой — обязанность повиноваться, так как считает, что государство осуществляет морально обоснованное, необходимое, законное и лучшее из возможных господство и управление. Можно навязать власть силой, но легитимность власти не может быть навязана. Это не означает, что существующая власть всегда принимается осознанно и единодушно. Легитимность власти может оспариваться. Но в конечном счете, если носители власти не могут добиться своей легитимизации, оправдать морально и идеологически свое существование перед обществом, они терпят фиаско. Важно различать, что оспаривает общество — легитимность конкретной личности, учреждения, института или легитимность политической системы. Например, значительная часть русского народа оспаривала легитимность Петра I как царя на том основании, что истинный царь якобы был подменен в колыбели, Екатерины II как императрицы на том основании, что она якобы незаконно устранила с престола Петра III, но не оспаривала легитимности монархии.

В России подобно другим европейским государствам на всех этапах ее развития осуществлялось легитимное господство. Гражданская война начала XVII в., раскол церкви и народа после церковных реформ патриарха Никона в 1650-х гг., бунт С. Разина в 1670—1671 гг. после полного закрепощения в 1649 г., бунт Е. Пугачева в 1773—1775 гг. после усиления крепостничества в 1740—1760-е гг., революции в 1905;1907 гг. и феврале 1917 г. (не считая многочисленных бунтов местного масштаба) ясно указывают на то, что народ молчал лишь тогда, когда был удовлетворен, разумеется, более или менее, существующей властью и признавал ее легитимность. Активный участник трех российских революций П. Н. Милюков, осмысливая в эмиграции опыт, признал: «Революционный процесс вышел более стихийным и менее сознательным, чем хотелось бы непосредственным деятелям революционной эпохи. Должно быть сильно исправлено и ходячее представление о пассивной роли инертной массы. Масса русского населения, казалось, действительно только терпела. Но терпение масс не было вполне пассивным. Массы принимали от революции то, что соответствовало их желаниям, но тотчас же противопоставляли железную стену пассивного сопротивления, как только начинали подозревать, что события клонятся не в сторону их интересов. В этом поведении масс, инертных, невежественных, забитых, сказалась коллективная народная мудрость».

Верхние страты общества также поднимали голос, если были недовольны верховной властью. Например, в XVIII в., когда дворянство было недовольно правящим государем или когда выступало несколько претендентов на престол после смерти государя, дворяне устраивали дворцовые перевороты, чтобы возвести на престол именно того, кого хотели.

Легитимность власти может по-разному обосновываться и санкционироваться. Традиционное господство опирается на веру в священность, неизменность издревле существующих порядков и в богоустановленность власти, если отсутствует формальное право в организации управления и требование действовать «невзирая на лица»; харизматическое господство — на харизму правителя, т. е. на веру народа в его мудрость, святость, героизм, гениальность и наличную приверженность ему в силу веры в его исключительные качества; легальное господство — на формально-правовое основание; смешанное господство — на ту или иную комбинацию перечисленных оснований.

Легальное господство предполагает существование правового государства, в котором для проявления власти установлены правовые формы и правовые пределы: I) правотворчество осуществляется только или преимущественно через закон, который сосредоточивается в руках государственной власти; 2) устанавливается верховенство закона над остальными формами положительного права — над религиозным правом, юридическим обычаем, договором; 3) закон является нормой организации и функционирования власти на всех уровнях. Существует два типа правового государства. В государстве первого типа управление совершается строго по закону, но силами бюрократии, а личные и политические права населения сильно урезываются. Хотя при таком политическом устройстве действия государственных органов находятся в рамках закона, оно обеспечивает не реализацию личных и политических прав, а лишь известную защиту их личных и общественных интересов, а в некоторых случаях—лишь ограниченное законом бесправие, или подзаконное бесправие. В правовом государстве второго типа управление осуществляется по закону, но при активном участии граждан, которые имеют политические права и могут их реализовать в законной форме через народное представительство и местное самоуправление. Первый тип правового государства назовем правомерным, второй — правовым. И тот и другой тип допускает государство монархическое, аристократическое и демократическое. Исторически правомерное государство перерастает в правовое.

Начнем анализ с XVII в., чтобы можно было ясно представлять, что завещало Московское царство Петербургской империи и от какого наследства она отказалась.