Меры антикризисного управления региональным развитием

Ключевые термины и понятия

Антикризисное управление • Система антикризисного управления региональным развитием • Фазы антикризисного управления • Уровни и основные направления антикризисного управления • Меры и инструменты антикризисного управления

В условиях нестабильной экономической ситуации в стране в системе государственного управления региональным развитием усиливается значение государственного антикризисного регулирования. Государственная стратегия антикризисного управления является основой для принятия региональных антикризисных программ, определяющих систему мер по выводу региона из кризисного (или депрессивного) состояния. Цель антикризисного управления состоит не только в устранении последствий возникших кризисных явлений, но в значительной степени — в их предупреждении и предотвращении. В первую очередь методы антикризисного управления применяются в отношении регионов, в социально-экономическом развитии которых отмечаются устойчивые кризисные тенденции.

В целом, понимая под антикризисным управлением контролируемые процессы предвидения возможности возникновения самих кризисных явлений, снижения их отрицательных последствий, а также установления и последующего устранения причин кризисного состояния социально-экономических систем, остановимся на особенностях антикризисного управления региональным развитием.

Специфика антикризисного управления регионами обусловлена несинхронностью проявления последствий кризиса и неоднозначностью реакции экономики регионов па кризисные процессы. Эта несинхронность объясняется значительными диспропорциями в уровнях социально-экономического развития регионов РФ.

Кроме того, в составе Российской Федерации есть регионы, экономика которых носит кризисный характер даже в условиях относительной стабильности экономической ситуации в стране. В управлении такими территориями целесообразно использовать антикризисные механизмы. В этом случае необходимо четко определить критерии выделения кризисных регионов. Наряду с регионами, кризисное состояние которых определяется социально-экономическими причинами, в категорию кризисных могут быть включены регионы, на территории которых произошли значительные по масштабу аварии или катастрофы природного или техногенного характера. Кризисными признаются также регионы, находящиеся в зонах вооруженных конфликтов.

Антикризисное управление территориями осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (рис. 5.2).

На федеральном (государственном) уровне антикризисное управление направлено преимущественно на поддержание социальной стабильности в регионах, а также сокращение территориальных диспропорций в уровне социально-экономического развития. Государственная антикризисная политика осуществляется через механизмы перераспределения бюджетных ресурсов по разным направлениям: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и бюджетные кредиты и пр. Поступающие в регионы бюджетные средства направляются главным образом на поддержание занятости, жилищное строительство, медицинское обслуживание^[1].

Роль межбюджетных трансфертов в экономике субъектов РФ весьма значительна. Так, количество регионов, получивших дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований в 2011 г., составило 69, а дотациями на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов были охвачены практически все субъекты РФ.

Подобные антикризисные меры направлены, по сути, на преодоление последствий кризиса, хотя в значительно большей степени необходима государственная поддержка региональных институтов развития, способствующая устранению самих причин кризисных явлений.

В соответствии с Программой антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год и последующий период антикризисное управление на региональном уровне представляет собой единую систему мер, включающую в себя как мероприятия, софинансируемые из федерального бюджета, так и меры, реализуемые субъектами РФ и орга;

Рис. 5.2. Схема антикризисного управления региональным развитием.

нами местного самоуправления самостоятельно. Основными целями системы антикризисных мер, принимаемых на уровне регионов, являются: обеспечение сбалансированности региональных и местных бюджетов с целью безусловного исполнения обязательств перед гражданами, выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, оплаты первоочередных расходов; содействие занятости населения, сохранение и создание рабочих мест.

Конечной целью антикризисного управления региональным развитием также является повышение благосостояния населения региона, но его достижение основывается прежде всего на поддержке системообразующих производств и стимулировании экономического роста.

Анализ принимаемых после кризиса 2008 г. региональных антикризисных мер показывает, что практически все регионы предприняли усилия по оптимизации бюджетных расходов, в том числе путем отказа от «необязательных» капитальных вложений, предотвращения роста кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам и отказ от пополнения доходной базы бюджета субъекта РФ за счет снижения доходной базы местных бюджетов. Антикризисная политика региональных властей была сосредоточена па реализации программ содействия занятости населения, активизации социальной поддержки безработных граждан, а также поддержке реального сектора экономики путем создания благоприятных условий для привлечения инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства. Более половины регионов приняли решения о снижении дифференцированных налоговых ставок для малого бизнеса.

В целях реализации антикризисных мер, направленных на оздоровление ситуации в отдельных отраслях экономики, активно осуществлялась поддержка строительного комплекса путем предоставления регионам средств Фонда содействия реформированию ЖКХ. В период с 2008 по 2011 г. на реализацию региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, а также переселению граждан из аварийного жилого фонда было выделено 240 млрд руб. по 124 заявкам 78 регионов.

Одновременно с этим субъекты РФ формировали систему мер, направленных на поддержку реального сектора экономики с учетом региональных особенностей. Например, в Тюменской области приоритетами развития стали модернизация АПК и дорожное строительство; в Калининградской области — создание автомобильного кластера, дорожное строительство; в республиках Саха-Якутия и Бурятия — туризм.

Если говорить о фазах антикризисного управления: предвидение — предупреждение — ликвидация последствий — устранение причин, то в Российской Федерации, к сожалению, наибольшая управленческая активность направлена на «ликвидацию или смягчение последствий» кризисов, причем как экономического характера, так и чрезвычайных ситуаций. Переориентация российского антикризисного управления на предвидение кризисных ситуаций в регионах потребует перехода к сбалансированной структуре региональной экономики, роста ее модернизационного и инновационного потенциала. Интересен опыт Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО) — Югры, имеющего монопрофильную «сырьевую» структуру экономики. В Стратегии социально-экономического развития ХМАО на период до 2030 года заложены меры по активной диверсификации его хозяйства, направленные на повышение удельного веса отраслей обрабатывающей промышленности — таким способом руководство региона пытается предупредить возможный кризис, связанный с истощением его природных ресурсов.

Еще один активно используемый сегодня инструмент антикризисного управления — создание в регионах резервных финансовых фондов с целью проведения антикризисной бюджетной политики на местах. Возможность формирования таких фондов в субъектах РФ предусмотрена Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 310-?З, внесшим соответствующее дополнение в Бюджетный кодекс РФ (ст. 81.1). Эти фонды предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ в случае недостаточности доходов регионального бюджета для финансового обеспечения расходных обязательств.

Порядок формирования и использования средств фонда устанавливается законом субъекта РФ. Предполагается, что эти средства должны направляться на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Источниками создания фондов могут служить, в частности, неналоговые доходы от приватизации государственной собственности или поступления по налогу на прибыль организаций. Резервные фонды должны обеспечивать стабильность расходной части бюджета, защищая ее от колебаний общего объема доходов вне зависимости от того, какими причинами эти колебания вызваны.

Возвращаясь к примеру ХМАО — Югры, отметим, что поскольку экономика округа практически целиком зависит от нефтегазодобывающей отрасли, создание резервного фонда стало для него одной из приоритетных задач бюджетной политики. В образованном в округе в 2010 г. резервном фонде аккумулируются «сверхдоходы» нефтегазовой отрасли, на сегодняшний день — 13 млрд руб. Фонд представляет собой часть средств бюджета автономного округа, предназначенную для исполнения расходных обязательств ХМАО — Югры в случае недостаточности доходов регионального бюджета для финансового обеспечения расходных обязательств: публичных нормативных обязательств, оплаты труда работников государственных учреждений округа с начислениями на нее, предоставления субвенций местным бюджетам для осуществления отдельных государственных полномочий субъекта РФ.

Региональная поддержка малого и среднего бизнеса также вошла в состав мер антикризисного управления регионами. Практически во всех субъектах РФ сформированы программы по поддержке предпринимательства.

Кризисные явления в регионах проявляются и на муниципальном уровне. Финансирование многих муниципальных образований в рамках антикризисных мер стало осуществляться через систему межбюджетных трансфертов, что повысило зависимость муниципалитетов от региональных властей.

Основные мероприятия антикризисных программ муниципальных образований осуществляются по нескольким ключевым направлениям. Административно-управленческие меры включают в себя разработку программ антикризисного развития, формирование антикризисных комиссий, мониторинг ключевых показателей состояния экономики муниципальных образований. Довольно эффективны мероприятия муниципального уровня, направленные на поддержку реального сектора экономики, главным образом малого и среднего бизнеса. Это создание технопарков, предоставление в аренду муниципального имущества на специальных условиях (на долгосрочной основе, по льготным ставкам) и содействие переходу малого бизнеса на режим упрощенной системы налогообложения. В эту же группу входят меры по стимулированию развития личных подсобных хозяйств, созданию условий для производства и реализации сельскохозяйственной продукции в крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйствах. Отдельно можно выделить меры по реализации инвестиционных проектов с привлечением средств бюджета и средств частных инвесторов (муниципально-частное партнерство). Оптимизация расходов муниципального образования предусматривает стандартизацию и регламентацию муниципальных услуг, включая межмуниципальную кооперацию, использование муниципального заказа и прозрачность расходов бюджета. С середины 2010 г. в качестве одного из основных способов сокращения расходов бюджетов (в том числе и муниципальных) стала рассматриваться реструктуризация сети бюджетных учреждений и перевод их в категорию автономных.

К числу антикризисных мер можно отнести и предложения по административно-территориальной реформе, предусматривающей укрупнение муниципальных образований с целью упрощения выполнения полномочий по коммунальным и социальным услугам в результате концентрации финансовых усилий.

Таким образом, в соответствии с кругом полномочий муниципалитетов, предусмотренных Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы муниципальной власти играют достаточно важную роль в проведении антикризисной политики. Наиболее актуальным направлением является участие муниципального уровня власти в программах послекризисного восстановления социально-экономического развития территорий за счет собственных инициатив и проектов. Муниципалитетам необходимо проводить более эффективную муниципальную экономическую политику, включая разработку комплексных планов развития, муниципальных инвестиционных программ.

Антикризисные меры, принимаемые на региональном уровне, весьма сильно дифференцированы и во многом зависят от уровня социально-экономического развития региона. В современный период происходит постоянное расширение набора мероприятий и инструментов антикризисного регулирования регионального развития. Такие изменения потребуют совершенствования законодательной и нормативной базы РФ для повышения возможностей упреждающего и более эффективного регулирования кризисных процессов. Важно сместить акценты на фазу предвидения и предупреждения кризисов и активизировать меры, позволяющие обеспечить устойчивость российской экономики.

• [1] Антикризисное бизнес-регулирование: монография / под ред. проф. А. Н. Ряховской. М.: Магистр; ЙНФРА-М, 2012.