Опыт региональной политики в Великобритании

В состав Великобритании входят четыре исторические провинции — Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия (Ольстер) — часть Ирландии в составе шести северо-восточных графств. В административном отношении Великобритания делится на графства, округа и города. В ведении местных органов власти находятся жилищное строительство, образование, социальное обеспечение, полиция, пожарные службы. Они имеют значительные налоговые поступления как от предпринимательства, так и от физических лиц, проживающих в населенных пунктах.

В течение многих веков Великобритания представляла собой унитарное государство, и все основные вопросы решались в Лондоне парламентом и правительством. Ситуация существенно изменилась в последние десятилетия. В 1998 г. избирается Ассамблея Северной Ирландии, в 1999 г. — Национальная Ассамблея Уэльса и парламент Шотландии. Им передается ряд важных функций социально-экономического характера. Одновременно получает развитие региональная автономия Большого Лондона в самой Англии, а также увеличиваются полномочия графств, и особенно муниципалитетов. Вместе с мэрами городов графские и муниципальные советы приобретают значительные права в области налоговой политики, организации местной жизни, регулировании предпринимательства, социальной политики. Децентрализация управления происходит в условиях, когда региональные власти все активнее вовлекаются в политическую систему ЕС.

Все графства и города избирают свои муниципальные (городские) советы, они формируют административные комитеты, ответственные за конкретные сферы, прежде всего социально-экономической жизни населения, развитие местных территорий. Эти советы ведают вопросами жилья, социальной помощи бедным людям, образования, здравоохранения, регулируют деятельность предпринимательства, разрабатывают налоговые проекты, создают инфраструктуру. В целом они обладают широкими возможностями для осуществления местной региональной политики.

Экономика Великобритании всегда характеризовалась сильными различиями между отдельными регионами. В Великобритании ни в официальных публикациях, ни в научных трудах не говорится однозначно, какие именно районы и ареалы следует отнести к депрессивным, Официально выделяются «районы развития» — территории, на которых размещение хозяйственных объектов стимулируется государством. Обычно в число депрессивных включают Северный район Англии, Шотландию Уэльс, Северо-Западный район. При этом аналитики обычно называют следующие причины отставания депрессивных районов в Великобритании:

• o специализация на «уходящих отраслях» при недостаточном развитии новых и новейших;
• o высокая зависимость от традиционных отраслей промышленности и слабое развитие сферы услуг и инфраструктуры;
• o периферийное положение — отдаленность от центров принятия решений и наиболее емких рынков;
• o «плохой инвестиционный климат» вследствие депрессивности и периферийности положения региона.

Эти признаки выявлены при анализе конкретных депрессивных районов и их структуры. Так, в Шотландии были издавна сконцентрированы такие традиционные отрасли, как угледобыча, черная металлургия, судостроение, тяжелое машиностроение, текстильная промышленность и др. Их упадок в 1970;1980;х гг. усилил затяжной экономический кризис в Великобритании. Необходимость крупных реформ была очевидной, но для этого не было финансовых ресурсов. Открытие богатых месторождений нефти в Северном море способствовало развитию нефтеперерабатывающих и химических предприятий в регионе, предоставило государству крупные финансовые ресурсы для проведения реформ. В 1990;е гг. во многих бывших депрессивных регионах, в том числе в Шотландии, получила развитие электронная промышленность, различные виды информационных технологий. Здесь стали концентрироваться современные предприятия, банки, получили развитие предприятия услуг. Аналогичные процессы происходили в Уэльсе, в котором также были развиты угледобыча и черная металлургия. Большой интерес к району, в том числе к угольным месторождениям, проявляют европейские и иные иностранные компании. Значительной отсталостью характеризуются две крупнейшие агломерации — Ливерпульская и Манчестерская, несмотря на то что в последние два десятилетия ситуация в них существенно изменилась к лучшему.

В 1980;1990;х гг. депрессивные районы встали на путь ускоренного развития: вместе с модернизацией «старых» отраслей здесь появились электротехника и радиоэлектроника, автомобиле-, авиа-, приборостроение и т. д. Однако необходимо подчеркнуть одну особенность — в указанных районах расположено массовое производство, а управление и научные подразделения концентрируются на юге страны.

Таким образом, в Великобритании издавна существовали региональные и социально-экономические диспропорции. Это обусловливало необходимость осуществления конкретных государственных мероприятий по их смягчению: создание новых городов, промышленных и научных парков, оказание финансовой помощи районам. При определении регионов, которым необходима помощь, учитываются следующие показатели: уровень безработицы, степень развития производства, перспектива создания новых рабочих мест. Основная цель региональной политики — создать замену старым отраслям, на которых базировалась экономика депрессивных районов, улучшить условия труда, обеспечить высокий уровень доступности образования, лечения, отдыха и т. д.

До начала 1980;х гг. упор делался на привлечение в «районы развития» крупных компаний из других регионов, прежде всего Юго-Восточного, а также иностранного капитала. Этого добивались как прямыми финансовыми льготами, так и путем развития инфраструктуры. В 1990;е гг. акцент делался на развитие мелкого бизнеса, а также современных информационных производств, предоставление существенных льгот крупному капиталу в этих регионах, в частности в Северных и Северо-Западных (Шотландия, Уэльс, Ольстер, Северная Ирландия). Хотя это направление политики и принесло определенный успех, он рассматривался как чрезмерно скромный.

Это явилось одной из причин разработки государственной программы, направленной на поощрение миграции населения из густонаселенных районов в депрессивные. Поощрялся перевод компаний из Западного Мидленда и Юго-Востока (наиболее развитых районов) в «районы развития». Одновременно ограничивалось новое строительство в Юго-Восточном районе. Вся эта деятельность непосредственно осуществлялась при участии властей графств, с которым координировалась работа центрального правительства в разработке программы. В поддержку региональных программ создавались «предпринимательские зоны», которые располагались на небольших участках земли, где и формировались промышленные и коммерческие предприятия, действующие на льготных условиях: освобождение на 10 лет от налога на собственность и землю, подготовка квалифицированных кадров за счет государства. При этом финансовая помощь правительства оказывается выборочно: одобрение получают те проекты, которые создают новые рабочие места и производства, увеличивают существующие производственные мощности, улучшают качество товаров и услуг и являются наукоемкими.

Субсидированные правительством районы Великобритании (assisted areas). Специальные районы Великобритании, субсидируемые правительством, в которых экономическая деятельность поддерживается мерами государственной бюджетной политики, которые не существуют в других регионах, относятся к категории субсидируемых правительством районов. Такая избирательная поддержка известна также под названием региональной политики (regional policy). В Великобритании к таким районам в основном относятся области с долей безработных, значительно превосходящей среднее значение по стране, однако могут использоваться и используются и иные критерии, например доход на душу населения или темпы экономического роста. Субсидируемые районы впервые появились в Великобритании в 1934 г. под названием «специальные районы» (special areas). Затем они были реорганизованы и расширены как «зоны развития», а в 1966 г. объединены под названием «развивающиеся районы» (development areas). В 1967 г. к ним были прибавлены специальные развивающиеся районы (special development areas), а в 1970 г. — промежуточные районы (intermediate areas). В 1984 г. была проведена еще одна реорганизация с созданием двухъярусной системы развивающихся и промежуточных районов, а также со значительным пересмотром их классификации и изменением политики оказания региональной финансовой помощи. С апреля 1988 г. министерство торговли и промышленности отменило регулярные региональные субсидии на развитие, и, таким образом, региональная помощь развивающимся и промежуточным районам распределяется исключительно по усмотрению министерства и может быть предоставлена только тогда, когда министерство будет убеждено в отсутствии других источников инвестирования. Введенные в этих районах в 1988 г. предпринимательские субсидии направлены на помощь средним и мелким предприятиям в оплате консультационных услуг. Особый набор правил всегда действовал в отношении Северной Ирландии.

Регионы Великобритании, в которых оказывается государственная помощь промышленности в разных формах, классифицируются как развивающиеся районы (development area). Эта помощь, представляющая собой часть региональной политики (regional policy), состоит в основном из субсидий на инвестиции в промышленность, выплачиваемых «автоматически», хотя может оказываться и выборочная или разовая помощь. Развивающиеся районы были установлены в 1966 г. вместо существовавших до этого зон развития и охватывают большую часть Шотландии, Северной Англии и Уэльса. Несколько в большем объеме помощь оказывается специальным развивающимся районам (special development areas). Создание развивающихся районов можно рассматривать как реакцию на относительно высокий уровень безработицы в некоторых регионах страны.

Фактор ЕС в британской региональной политике

Заметное влияние на региональную политику в Великобритании оказывает членство страны в Европейском союзе. ЕС оказывает помощь компаниям в «районах развития» Великобритании в пределах 20−30% от стоимости проекта в зависимости от категории района.

В целом следует отметить, что региональная политика страны существенно дополняется финансовыми средствами из различных фондов и учреждений ЕС. Квота Великобритании в Европейском фонде регионального развития (созданном в 1975 г.) составляла от 21,4 до 28,5% его суммарной величины до 2004 г. (до массового расширения ЕС). С момента основания этого фонда Великобритания получила свыше 4 млрд ф. ст., из которых примерно 950 млн ф. ст. поступило в Шотландию, 550 — в Уэльс и Северный район, 600 млн ф. ст. — в Северо-Западный регион. В основном средства из фонда поступали властям графств и округов для создания различных инфраструктур объектов. Ныне приоритет отдается программам регионального развития: в этом случае субсидии из фонда покрывают до 55% затрат государства.

Европейский социальный фонд также значительную часть своих средств направляет на помощь «районам развития» Великобритании. Он оплачивает до 50% затрат, связанных с переобучением потерявших работу в результате структурной перестройки хозяйства и промышленности, помогает их трудоустройству.

Европейский инвестиционный банк обеспечивает льготные ссуды для нужд «районов развития», которые могут покрывать до 50% затрат. Помощь кризисным районам Великобритании поступает и по линии Европейского сообщества угля и стали (ЕОУС) — это льготные займы, помощь в строительстве жилья для шахтеров и металлургов при их переезде и обучении.

Все это, несомненно, способствовало значительному выравниванию условий социально-экономического характера в современной Великобритании.