Органы государственной власти как инициатор и стержень осуществления политических решений

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • структуру органов государственной власти как акторов, ответственных за принятие политических решений;
• • полномочия органов власти в процессе принятия политических решений;

уметь

• • грамотно ориентироваться в различных точках зрения на понимание термина «правительство»;
• • идентифицировать роль правительства как социального института;

владеть навыками

• • поиска информации, характеризующей специфику систем правления в разных странах;
• • работы с текстами конституций и законодательных актов.

Государственное устройство как основа управленческих коммуникаций в процессе принятия политических решений

Вплоть до настоящего времени наука не выработала единого определения того, что называть правлением (governance) и правительством (government). По этому вопросу существует как минимум три точки зрения. Первая — широкая, рассматривающая правительство как социальный институт, общую систему государственной власти, совокупность центральных органов управления. Вторая включает в понятие «правительство» только органы исполнительной власти в правовом государстве. Третья имеет в виду только явных и бесспорных лидеров, т. е. группу персон, реально влияющих на судьбу страны посредством принятия решений государственной важности и обладающих волей к их осуществлению^[1].

Думается, что эти точки зрения, во-первых, нельзя рассматривать как противоречащие друг другу. Все-таки каждый автор, давая определение понятию, исходит не только из его научно-терминологической основы, но и из направленности тематики своего исследования и его методологических установок. Исследователи также не могут не упитывать особенности общей политической ситуации в своей стране и в мире (впрочем, ученый старается и здесь избегать субъективизма). Во-вторых, многообразие форм и способов государственного устройства (монархии, демократические республики, партийное правление, военные и церковные режимы, авторитаризм всякого рода) предопределяет тенденцию к широкой трактовке правления, учитывающей все возможные обстоятельства и практики. В-третьих, принимая во внимание тематику настоящего учебника — принятие политических решений, — нельзя исключить из рассмотрения властные законодательные и иные органы, непосредственно или косвенным образом задействованные в исполнении данной функции. При этом, что важно подчеркнуть, в большинстве политологических публикаций именно исполнительная власть трактуется как носитель компетенций, ассоциируемых с понятием «правительство».

Думается, что не менее значимы разногласия между учеными по поводу уровней власти, которые входят в содержание того, что обычно понимается под термином «правительство». Одни считают, что по-настоящему правят только органы центрального управления, а органы управления регионами — региональные правительства — всего лишь бледные копии столичной власти. Другие, по-своему резонно, полагают, что все они (и центр, и регионы, и местная периферия) формируют единую систему управления страной, распределяя роли в зависимости от объекта управления.

Правительство и сопряженные с ним формы властвования — стержневой элемент политической системы, образующий и использующий структурные механизмы и органы власти, ответственные за управление страной посредством принимаемых от имени народа и реализуемых ради его блага решений. Силы, органы и персоны, осуществляющие правление, действуют на основании конституции и других специально разработанных законов страны. Работники этих органов, как правило, имеют специальную профессиональную подготовку, исполняют обязанности по должностям государственной службы и несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.

Формирование и деятельность правительства зависит от формы правления, что, в свою очередь, предопределено историей развития конкретной страны, ее размерами, единством и различиями в национальной структуре населения, а также другими значимыми факторами. Они влияют на расстановку сил в коридорах власти и учитываются при распределении полномочий в области управления между основными носителями власти, например президентом, парламентом и органами исполнительной власти.

В монархиях доминирует роль суверена (в самодержавном или ограниченном варианте), а в теократических (церковных) или идеократических (партийных) государствах — статус и влияние представителей, проводящих соответствующую идеологию (религию) как основу властного управления.

Осознавая значимость сравнительного анализа форм правления в мире, ученые создали инструменты мониторинга политических режимов^[2]. Они разработали и по мере необходимости совершенствуют так называемый политический атлас мира. Такой атлас разработан и отслеживается учеными из состава экспертов ООН. Его российский аналог, а также описание, изложенное в многотомном труде, созданы под руководством профессора МГИМО А. Ю. Мельвиля ^{[3]. В данных работах на основании тщательного изучения конституций стран описываются и идентифицируются тип правления в каждой стране мира, особенности взаимодействия между органами власти, а также внутри политических систем. Эта информация представлена в приложении 9.}

Выявление оснований и способов построения различных рейтингов стран — распространенное и важное исследовательское направление в рамках парадигмы компаративизма. Оно позволяет не только сравнивать страны по различным параметрам, показателям и направлениям, но и отслеживать динамику развития как отдельных стран, так и цивилизации в целом. Так, Freedom House ежегодно составляет рейтинг стран по уровню прав и свобод, фонд Transparency International разработал индекс восприятия коррупции, «Репортеры без границ» — индекс свободы прессы, Программа развития ООН — индекс человеческого капитала, Институт Катона — индекс экономической свободы, журнал Foreign Policy" — индекс глобализации, Фонд Бартельсманна — трансформации, Т. П. Гурр с коллегами — индекс политики, а Т. Ванханен — демократизации.

Политический атлас мира фиксирует, что 30 государств (а это около 15% общего количества) имеют монархическую форму правления, из которых как минимум шесть (Катар, Бутан, ОАЭ, Кувейт, Бахрейн, Омар) — со статусом абсолютной монархии. Среди стран с ограниченной монархией различают конституционные и парламентские. В первых (Япония, Дания, Испания, Монако, Нидерланды, Норвегия, Швеция, Таиланд, Непал, Лесото, Марокко) монархия ограничена конституцией страны, во вторых (Великобритания. Иордания) — парламентом. Три страны (Ватикан, Бруней и Саудовская Аравия) — теократические. В трех странах (КНР, Северной Корее и на Кубе) лидирующие позиции в управлении закреплены за партийными органами.

Наибольшее количество стран имеет республиканскую форму правления. Ее отличительные черты: выбор населением своих представителей в законодательный орган власти и его право на непосредственные формы демократии. Выделяются президентские (США, Российская Федерация и др.), парламентские (Германия, Италия, Австрия, Греция и др.), полупарламентские (т.е. с сильной исполнительной властью: например, Франция) республики. Различие между ними предопределяет особенности взаимодействия и взаимовлияния ветвей власти, а также распределение ответственности между ними.

В целом демократический тренд в управлении странами в современном мире доминирует, хотя и не абсолютно (табл. 6.1).

Таблица 6.1

Электоральные демократии как основополагающий путь развития государственного устройства¹

Больше того, многие государства, которые не включаются экспертами в число демократических, в своих конституциях фиксируют интенции к их созданию. Это касается Белоруссии, России, Таджикистана, Венесуэлы, Гондураса, Кении, Нигерии и др. Не отказываются от демократических преобразований и государства просоветского типа — Демократическая Республика Конго, КНДР, Лаос и др.

Новая роль и способы управления в государствах, практикуемые правительствами на основании проводимых административных реформ, описаны в работах многих известных ученых. Например, Ф. Фукуяма писал, что «в современном мире единственный легитимный источник^[4]

власти — демократия в сложившихся условиях даже самые твердокаменные диктаторы считают себя обязанными получить хотя бы налет демократической легитимности, устроив выборы"^[5].

Другой влиятельный исследователь, С. Хантингтон, выразил конкретизацию новой роли государства следующими словами: «Государственные власти в значительной мере утратили возможность контролировать поток денег, текущих в их странах наружу. Они сталкиваются со все большими трудностями в контролировании потока идей, технологий, товаров и людей. Короче говоря, государственные границы стали максимально прозрачны. Все эти изменения привели к тому, что многие стали свидетелями постепенного отмирания твердого государства — „бильярдного шара“, общепризнанного как норма со времен Вестфальского мира 1648 года, и возникновения сложного, разнообразного и многоуровневого международного порядка, который сильно напоминает средневековый» ^[6].

Важной особенностью современных органов государственной власти является признание ими своего «сервисного» характера, выраженного в подчинении их деятельности интересам населения. Принцип «От бюрократии к Citizens Charters» (по сути — к гражданским правам) зародился, как считается, в Бельгии, когда после выборов в 1991 г. министр внутренних дел (Minister of Interiors and Personel) опубликовал Charter Customers (хартию, зафиксировавшую обязанность правительства обслуживать население как покупателей (потребителей). В 1992 г. Public Service Charter опубликовали во Франции, в 1993 г. — в Португалии. В Ирландии она носит название Delivering Better Government («За внедрение более совершенного правительства») и принята в 1997 г.; в Италии — Service Charity, 1994, в Греции — Quality for Citizens («Качество для граждан»). Не все специалисты в сфере публичного управления согласятся с таким подходом, но, по-видимому, сегодня он становится определяющим в понимании природы современной власти и управления.

Итак, режимы правления (а они обычно зафиксированы в конституциях стран) предопределяют роль и потенциал различных ветвей власти при принятии управленческих решений. Коммуникации ветвей, уровней и разновидностей власти в процессе выработки, реализации и контроля управленческих решений представляют собой основное содержание определенной обстоятельствами системы общественных связей, которые фиксируются в понятии «форма правления». В XX и XXI вв. в мире активно реализуется тенденция к демократизации, вытесняющая авторитарные и тоталитарные формы политической организации. Это воплощается как в избрании населением президента и членов парламента, так и во взаимной ответственности органов исполнительной и законодательной власти друг перед другом, а также перед населением.

• [1] См. таблицу в приложении 9. Эта таблица характеризует как соотношение актороввнутри политической системы, так и распределение полномочий внутри правительств.
• [2] 2 Политический режим — термин, принятый в мировой науке для обозначения особенностей политического управлениея, совокупности тех или иных методов, приемови форм осуществления политических отношений в обществе (государстве) или способфункционирования его политической системы
• [3] См. об этом: МелъвильА. Ю. Политический атлас современности: замысел и общиетеоретико-методологические контуры проекта. Полис. 2006. № 5. С. 6—14.
• [4] Цит. по: Нисневич Ю. А. Трансформация института государства в условиях постиндустриального транзита. URL: https://www.hse.ru/data/2011/06/27/1 215 363 300/Artnis81.pdf (дата обращения 18.08.2017).
• [5] 2 Фукуяма Ф. Конец истории и последний человек, М.: ACT, 2007. С. 56—57.
• [6] Хантингтон С. Столкновение цивилизаций, М.: ACT, 2005. С. 37.