Центральная администрация: структура и тенденции развития

Административная власть в КНР организована в рамках модели фрагментарного авторитаризма, что подразумевает раздробленность официальной власти, эффективно действующей за счет формальных и неформальных координационных механизмов, находящихся на самом верху. Система государственного администрирования представлена бюрократией, разнообразные группы которой различаются по своим функциям. С одной стороны, она представляет собой иерархическую систему — вертикаль, на вершине которой находится Госсовет. Далее следуют министерства и центральные ведомства с соответствующими управлениями вплоть до отделов муниципальных органов. Каждое министерство, подчиняясь Госсовету, состоит из подчиненных ему провинциальных, окружных, районных управлений и отделов. С другой стороны, центральное министерство и подчиненные ему управления являются правительственными органами и в этом качестве подчиняются также соответствующим органам исполнительной власти. Властные коммуникации идут как по вертикали, так и по горизонтали, и их пересечение происходит лишь на уровне Госсовета. Действует система двойного подчинения, в соответствии с которой все подразделения местной власти имеют двух начальников, не считая соответствующих их «профилю» отделов партийных структур и номенклатурных руководителей партийных комитетов разного уровня.

Подобная структура официальной власти, как правило, затрудняет реализацию политических программ: многие вопросы не могут быть решены на нижнем уровне и переадресовываются «наверх», что охватывает множество властных структур и позволяет преодолевать тупиковые ситуации, возникающие «внизу». Неудивительно поэтому, что руководители низового звена для формулирования корпоративных интересов и достижения корпоративных целей широко используют создававшуюся на протяжении многих лет неформальную систему межличностных взаимоотношений. Фрагментация власти оказывает воздействие и на реализацию того или иного политического курса. Например, в рамках системы двойного подчинения китайцы различают отношения «начальник — подчиненный» (где инструкции, получаемые от вышестоящих, подлежат безусловному выполнению) и «профессиональные» (где установки и мнения начальников могут быть оспорены). Каким образом и насколько полно будут выполнены задания министерств, зависит в значительной степени от того, насколько приоритетными сочтут их местные власти. Без их активной поддержки (подразумевающей активную поддержку провинциальных, окружных и районных комитетов КПК) программы, разработанные в ведомствах центрального подчинения, могут быть проигнорированы, извращены или выполнены совершенно формально.

Современная модель государственного администрирования сохраняет идеологическую ориентированность — построение социализма «с китайской спецификой» — и функционирует иод патронажем со стороны КПК. Новые элементы в системе государственного управления связаны с политикой модернизации и провозглашением в 1992 г. на XIV съезде КПК курса на построение в Китае социалистической рыночной экономики. Постановление ЦК КПК «О некоторых вопросах создания системы социалистической рыночной экономики» (ноябрь 1993 г.) и программные документы съезда обозначили поворот китайского руководства к рынку в качестве главного механизма оптимального распределения ресурсов в стране, что предполагало использование государственного макроэкономического регулирования рынка. Одновременно подчеркивалось, что переход к социалистической рыночной экономике делает необходимым проведение серьезной реформы государственного управления. Целью административной реформы было провозглашено повышение эффективности управления путем перехода от прямого административного контроля к косвенному контролю и макрорегулированию^[1].

Модернизация государственного администрирования касалась в первую очередь более четкого позиционирования государственного аппарата в условиях рыночных реалий за счет более ясного понимания функций и достаточности институциональной структуры, способной их реализовать. Для этого руководством КПК был разработан трехлетний план мероприятий по упорядочению деятельности правительства и ликвидации устаревших функций аппарата, которые тормозили работу государственных предприятий в условиях рынка. Этот план утвержден в 1993 г., а несколько позже (в 1996 г.) была принята долгосрочная Программа реформы госаппарата, предусматривавшая переход к новой административной системе управления, адекватной современной рыночной экономике Китая. Такой переход предполагается завершить к 2015 г. Программа нацеливает на создание «небольшого правительства в большом обществе» и дает определение «современной административной системы» как структуры, осуществляющей эффсктивное «косвенное управление, контроль и поддержание баланса в экономике»^[2].

В первую очередь оптимизация госаппарата была связана с реорганизацией структуры Госсовета, который возглавляет административную систему КНР. Он вырабатывает общую стратегию внутренней политики страны и координирует деятельность министерств и ведомств. Госсовет контролирует также деятельность Государственного планового комитета, Министерства финансов, Народного банка Китая. В этих административных структурах занято примерно 70% служащих всех министерств, ведомств и объединений центрального уровня. Сокращение функций и некоторых структур Госсовета в процессе модернизации системы администрирования связано прежде всего с постепенным сокращением госзаказов, которые устанавливал Государственный плановый комитет.

В обновленной структуре Госсовета появились министерства, отражающие новые реалии и новые приоритеты: образования, информационной промышленности, труда и социального страхования, земельных и природных ресурсов, науки и техники.

• [1] См.: Политическая система Китайской Народной Республики (структураосновных институтов власти) // Экспресс-информация Ин-та Дальнего ВостокаРАН. М" 1996. № 1. С. 13.
• [2] См.: Китай на пути модернизации и реформ / под ред. М. Л. Титаренко. М., 1999. С. 430−431.