Правовые основы и экологическая политика в области охраны окружающей среды и рационального природопользования

В результате изучения главы студент должен: знать

• • основные положения природоохранного законодательства РФ;
• • глобальные последствия деятельности человека в биосфере; уметь
• • оценивать соответствие коммерческой деятельности действующему природоохранному законодательству РФ;
• • оценивать перспективы использования новых достижений экологической науки при организации современных технологий и направлений бизнеса;

владеть

• знаниями природоохранного законодательства РФ.

Правовая охрана окружающей среды

С целью обеспечения охраны окружающей среды в Российской Федерации разработана и принята система законов, регулирующих деятельность в сфере природопользования.

В основе природоохранного законодательства лежит Конституция РФ. В Конституции записано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Основным специализированным природоохранным законом РФ является Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 24 января 2014 г.) (далее — Закон об охране окружающей среды). Этот документ определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и инои деятельности, связанной с воздействием на природную среду.

В этом Законе определены основные принципы охраны окружающей среды:

• • соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
• • обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
• • научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
• • охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
• • платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
• • презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
• • ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

Кроме того, среди основных принципов охраны окружающей среды Закон об охране окружающей среды четко устанавливает, что хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе:

• • презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
• • обязательности проведения в соответствии с законодательством РФ проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды.

В дополнение следует отметить, что Закон об охране окружающей среды устанавливает (и. 1 ст. 36), что при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов, в том числе, должны:

• • учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;
• • предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления;
• • применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.

Согласно Закону об охране окружающей среды объектами охраны окружающей среды являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы (рис. 6.1).

В гл. IX Закон определяет перечень объектов, находящихся под особой охраной: «природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение»; «для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории». В ст. 58 Закона об охране окружающей среды приводится перечень особо охраняемых природных территорий: «Государственные природные заповедники, в том числе государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории образуют природно-заповедный фонд». Изъятие земель природно-заповедного фонда законом запрещается, за исключением случаев, предусмотренных иными федеральными законами. Запрещена приватизация земель, находящихся в границах территорий, на которых расположены особо охраняемые природные территории.

Рис. 6.1. Объекты охраны окружающей среды согласно Закону об охране окружающей среды.

Важной, с точки зрения рассматриваемого в настоящей книге материала, является ст. 60 Закона об охране окружающей среды, устанавливающая принципы охраны редких и исчезающих видов. Согласно этой статье редкие и исчезающие виды подлежат изъятию из хозяйственного использования. Для сохранения этих видов растений и животных Закон предусматривает создание их генетических банков, в которых при низких температурах будет храниться ДНК таких организмов.

Статья 63 Закона об охране окружающей среды предусматривает создание единой системы государственного экологического мониторинга, призванной обеспечивать специально уполномоченные органы в области охраны окружающей среды надежной информацией о состоянии компонентов окружающей среды и прогнозами о состоянии окружающей среды в будущем.

Закон также регулирует деятельность в области государственного экологического надзора и контроля в области охраны окружающей среды. В гл. XI определены сфера деятельности и полномочия специально уполномоченных органов исполнительной власти в области экологического надзора. В этой же главе распределяются полномочия в сфере производственного и общественного экологического контроля.

Этот же документ устанавливает основные методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды, среди которых можно выделить:

• • установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
• • установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
• • проведение экономической оценки природных объектов и природноантропогенных объектов;
• • проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
• • предоставление налоговых и иных льгот;
• • возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.

Следует отметить, что Закон об охране окружающей среды определяет основы управления в области охраны окружающей среды, полномочия органов государственной власти, права и обязанности граждан, общественных организаций и юридических лиц в связи с вопросами охраны окружающей среды и природопользования. Законом устанавливаются основные принципы и требования нормирования в области охраны окружающей среды. В гл. VI Закона об охране окружающей среды определяются принципы экологической оценки, включая оценку воздействия па окружающую среду и экологическую экспертизу.

Немаловажным является тот факт, что в Законе устанавливаются виды ответственности за нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, включая уголовную ответственность. Таким образом, очевидно, что Закон об охране окружающей среды представляет собой основу российского природоохранного законодательства и создает базу для разносторонней деятельности государственных органов, общественных организаций, юридических и физических лиц в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Другим, нс менее важным для охраны окружающей среды документом является Федеральный закон от 4 мая 1995 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (в ред. от 21 июля 2014 г.) (далее — Закон об охране атмосферного воздуха). Кратко представим структуру и ключевые положения этого закона.

Глава I. Даны определения основных понятий и представлена система законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области охраны атмосферного воздуха. В частности, разграничены понятия «загрязняющее вещество» и «загрязнение». Под загрязняющим веществом понимают «химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду». Под загрязнением же понимают процесс поступления загрязняющих веществ в атмосферу.

Под неблагоприятными метеоусловиями понимается состояние атмосферы, при котором рассеивание вредных веществ затруднено и они накапливаются в приземном слое воздуха.

Предельно допустимый выброс — «норматив выброса загрязняющего вещества … при соблюдении которого обеспечивается выполнение требований в области охраны атмосферного воздуха». Временно согласованный выброс — «временный лимит выброса загрязняющего вещества, устанавливаемый… в целях поэтапного достижения установленного предельно допустимого выброса».

Глава II. Регламентируются вопросы управления в области охраны атмосферного воздуха. Здесь раскрываются основные принципы государственного управления в области охраны атмосферного воздуха, полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха.

Глава III. Регламентируется организация деятельности в области охраны атмосферного воздуха, в том числе: требования к юридическим лицам, а также к специально уполномоченным федеральным органам исполнительной власти по осуществлению планирования деятельности по охране атмосферного воздуха; финансирование программ охраны атмосферного воздуха и мероприятий по его охране; требования относительно нормирования качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на него; нормативы выбросов вредных веществ; правила государственной регистрации вредных и потенциально опасных веществ; правила выдачи разрешений на выбросы вредных и загрязняющих веществ и ответственность за выбросы, производимые без разрешения. Отдельно следует отметить, что в гл. III «запрещается выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей среды не установлена».

Глава IV. Регламентируется государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, закрепляется необходимость инвентаризации для юридических лиц и частных предпринимателей выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников.

Главы V—VII. Регламентируются вопросы контроля охраны атмосферного воздуха, мониторинга атмосферного воздуха, государственного, производственного, общественного контроля и экономического механизма охраны атмосферного воздуха. Особое внимание уделено правам и обязанностям государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих контроль над охраной атмосферного воздуха, граждан, юридических лиц и общественных объединений в рассматриваемой области.

Глава VIII. Регламентируется ответственность за нарушение законодательства РФ в области охраны атмосферного воздуха. Следует отметить, что за загрязнение атмосферного воздуха предусмотрена как административная, так и уголовная ответственность. Весь вред, причиненный загрязнением атмосферного воздуха, подлежит компенсации за счет средств виновника загрязнения.

Глава IX. Рассматривается международное сотрудничество РФ в области охраны атмосферного воздуха.

Следующей ступенью законодательной иерархии после федеральных законов являются постановления Правительства РФ. В тексте некоторых статей рассмотренного нами Закона об охране атмосферного воздуха встречается фраза «в порядке, определенном Правительством Российской Федерации». В исполнение этих статей Правительство РФ утверждает соответствующие положения, детализирующие требования закона.

Например, в соответствии со ст. 24 Закона об охране атмосферного воздуха Правительство РФ своим постановлением от 5 июня 2013 г. № 476 утвердило Положение «О государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха». В частности, в этом Положении сказано, что «федеральный государственный надзор осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования». Также устанавливается, что «федеральный государственный надзор осуществляется посредством организации и проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9—13 и 14 Федерального закона „О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования исполнения обязательных требований».

Подобные постановления изданы и для других объектов окружающей среды — водных объектов, объектов животного мира и среды их обитания, лесных ресурсов и обеспечения их пожарной безопасности и др.

В соответствии со ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха Правительство РФ своим постановлением от 28 ноября 2002 г. № 847 утвердило Положение «О порядке ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух». Согласно этому постановлению «предписания о приостановлении выбросов и вредных физических воздействий выдаются лицам, имеющим стационарные источники выбросов и вредных физических воздействий, в следующих случаях:

• а) при невыполнении предписаний об ограничении выбросов и вредных физических воздействий;
• б) при невыполнении плана уменьшения выбросов в период неблагоприятных метеорологических условий;
• в) при отсутствии разрешений на выбросы и вредные физические воздействия".

В постановлении указывается, что «с момента получения… предписания о приостановлении или прекращении выбросов либо вредных физических воздействий действие соответствующего разрешения приостанавливается или оно аннулируется». Указанный момент является серьезным стимулом для предотвращения сверхнормативных выбросов, так как получение разрешения на выбросы загрязняющих веществ связано с определенными трудностями.

Субъекты РФ вправе предусматривать введение дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха, не противоречащих, тем не менее, положениям основного закона.

Еще одним из ключевых законов в системе российского природоохранного законодательства является Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 21 июля 2014 г.) (далее — Закон об отходах производства и потребления), который регулирует вопросы, связанные с обращением с отходами производства и потребления, что в конечном счете влияет на уровень загрязненности территорий, отводимых в виде полигонов под размещение отходов.

В настоящем Законе, в частности, вводятся следующие основные понятия:

• • отходы производства и потребления — остатки сырья и материалов, образовавшихся в процессе производства или потребления, а также изделия, утратившие свои потребительские свойства;
• • объект размещения отходов — специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов, например полигон ТБО, свалка, пункт временного размещения и т. д.;
• • лимит на размещение отходов — предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории;
• • норматив образования отходов — установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции;
• • паспорт отходов — документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе.

Закон об отходах производства и потребления закрепляет деление отходов на классы опасности: «Отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются… на пять классов опасности:

I класс — чрезвычайно опасные отходы;

II класс — высокоопасные отходы;

III класс — умеренно опасные отходы;

IV класс — малоопасные отходы;

V класс — практически неопасные отходы".

Кроме того, данный документ обязывает частных предпринимателей и юридических лиц, деятельность которых связана с образованием отходов:

• • разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования;
• • внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений, а также наилучшие доступные технологии;
• • проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения; и т. д.

Важно отметить, что объекты размещения отходов можно создавать только на основе специального разрешения, выдаваемого специально уполномоченными государственными органами. Кроме того, Закон об отходах производства и потребления запрещает захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

На отходы I—IV классов опасности необходимо составлять паспорт. Паспорт на такие отходы составляется па основе данных об их составе и свойствах и на основе данных по оценке их опасности.

Согласно этому Закону все хозяйствующие субъекты за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, в результате деятельности которых образуются отходы, должны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Закон также устанавливает основные принципы экономического регулирования в области обращения с отходами, среди которых следует выделить следующие:

• • уменьшение количества отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот;
• • платность размещения отходов;
• • экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами.

В Законе об отходах производства и потребления также установлены формы ответственности за нарушение правил обращения с отходами: подобные нарушения влекут за собой дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность.

Природопользование в сфере водных ресурсов на территории РФ регулируется Водным кодексом РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2014 г.) (далее — ВК РФ).

В Водном кодексе РФ вводятся многие ключевые понятия, связанные с водными ресурсами. Среди этих терминов следует выделить следующие:

• • акватория — водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ;
• • водные ресурсы — поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы;
• • водный объект — природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима;
• • водопользователь — физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом;
• • охрана водных объектов — система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов;
• • сточные воды — дождевые, талые, инфильтрационные, поливомоечные, дренажные воды, сточные воды централизованной системы водоотведения и другие воды, отведение (сброс) которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с водосборной площади.

Водный кодекс РФ устанавливает основные принципы охраны водных ресурсов, среди которых отметим следующие:

• • значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека;
• • приоритет охраны водных объектов перед их использованием;
• • сохранение особо охраняемых водных объектов;
• • приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования;
• • участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов;
• • гласность осуществления водопользования;
• • платность использования водных объектов;
• • экономическое стимулирование охраны водных объектов.

Водный кодекс РФ обязывает собственников водных объектов «осуществлять мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений. Охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления».

Согласно ВК РФ сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления запрещены. Содержание радиоактивных веществ не должно превышать естественного радиационного фона, содержание пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ не должно превышать нормативно допустимых значений.

Захоронение в водных объектах радиоактивных веществ запрещается.

Водный кодекс РФ устанавливает формы ответственности за нарушение водного законодательства. Согласно закону нарушители несут административную и уголовную ответственность.

Полное рассмотрение природоохранного законодательства выходит за рамки настоящего издания. Поэтому далее перечислим наиболее значимые нормативные правовые акты, имеющие отношение к природопользованию и охране окружающей среды:

• • Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395−1-ФЗ «О недрах» (в ред. от 29 декабря 2014 г.);
• • Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (в ред. от 7 мая 2013 г.);
• • Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в ред. от 24 ноября 2014 г.);
• • постановление Правительства РФ от 11 июля 1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы»;
• • постановление Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. № 155 «Об утверждении правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов» (в ред. от 1 февраля 2005 г.);
• • постановление Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферных воздух и вредных физических воздействий на него» (в ред. от 5 июня 2013 г.);
• • постановление Правительства РФ от 3 октября 2000 г. № 748 «Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне РФ» (в ред. от 1 февраля 2005 г.);
• • Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-Р);
• • постановление Правительства РФ от 9 августа 2013 г. № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и Государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)» (в ред. от 10 июля 2014 г.);
• • постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» (в ред. от 24 декабря 2014 г.);
• • Методика расчета концентраций в атмосферном воздухе вредных веществ, содержащихся в выбросах предприятий (ОНД-86) (утверждена Государственным комитетом СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды 4 августа 1986 г. № 192).