Экономический механизм и региональные особенности природопользования в Российской Федерации

Природопользование — совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала и мер по его сохранению.

Оно включает три основных компонента:

• • извлечение и переработку природных ресурсов, их возобновление и воспроизводство;
• • использование и охрану природных условий среды жизни;
• • сохранение и воспроизводство, рациональное изменение экологического равновесия природных систем биосферы.

Природопользование имеет как теоретическое, так и практическое значение. Оно дает конкретные рекомендации по оптимальному использованию природных ресурсов, снижению загрязнения окружающей среды, финансированию природоохранной деятельности. Использование природных ресурсов должно быть таким, чтобы оно способствовало снижению затрат и повышению прибыли в производстве. Все задачи по экономному использованию природных ресурсов должны сочетаться с максимально возможным сохранением окружающей среды.

Практика многих индустриальных стран показала, что экономический ущерб от загрязнения природной среды исчисляется миллиардами долларов в год. Вместе с тем затраты на ликвидацию ущерба, вызываемого загрязнением, как правило, выше затрат, необходимых для предотвращения загрязнения, поэтому необходима всесторонняя охрана окружающей природной среды в процессе природопользования.

Существуют основные три группы методов управления природоохранной деятельности: правовые, административные и экономические.

В комплексе природоохранительных мер важное место принадлежит правовым методам охраны природы. Это закрепленная в российском законодательстве система государственных мероприятий, обеспечивающих сохранение, улучшение и воспроизводство окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов.

В правовых нормах, определяющих условия и порядок охраны природы, отражаются основные направления экологической политики государства, достижения науки и техники в создании наиболее благоприятных условий жизни человека. Главной целью системы управления природопользованием является сохранение и рациональное использование природных ресурсов, а основным условием реализации этих целей являются научно обоснованная система экологического законодательства и механизм его реализации.

В соответствии с Основным законом — Конституцией РФ — разрабатываются федеральные законы, подзаконные акты в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Согласно ст. 42 Конституции РФ каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Статья 58 Конституции РФ предусматривает и обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Важное значение для правового регулирования экологических отношений имеет ст. 72 Конституции РФ, где разграничиваются компетенции государственных федеральных органов власти и субъектов РФ. В ней предусмотрено, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников.

Система экологического законодательства Российской Федерации состоит из двух подсистем: природно-ресурсного и природоохранительного законодательств.

Природно-ресурсное законодательство посвящено охране и рациональному использованию природных ресурсов. Это Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ, Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395−1 «О недрах», Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и др.

Система природоохранительного законодательства в настоящее время представлена Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды) и рядом других федеральных законов: от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон об особо охраняемых территориях), от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». К числу наиболее актуальных нормативно-правовых документов следует отнести Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г.).

Закон об охране окружающей среды (ОС) определяет правовые основы в области государственной политики, обеспечивает сбалансированность решений социально-экономического развития страны, сохранение благоприятной ОС, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В этом Законе заложены принципы обеспечения долгосрочных интересов населения и хозяйственных объектов, разработан экономический механизм, предусмотрены механизмы контроля, административные и экономические меры воздействия на нарушителей. В Законе четко разграничены функции законодательной и исполнительной власти, компетенция республик, краев, областей, органов местного самоуправления в области охраны природы. В Законе об охране окружающей среды также содержатся нормативы, обеспечивающие сохранение и рациональное использование природных ресурсов.

В регулировании экологических отношений также значимы указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Субъекты РФ могут принимать законы и нормативные акты по предметам своего ведения, например Земельный кодекс Республики Татарстан, законы о земле Саратовской, Самарской областей и др. Они отражают специфику территорий. Существует также ведомственное нормативное правовое регулирование, например приказы Министерства природных ресурсов РФ, приказы других министерств и ведомств, выполняющих отдельные природоохранные функции.

Административные механизмы защиты ОС появились в середине 1960;х гг. и получили развитие в 1970;х гг. Эти механизмы основаны на неокейнсианской концепции, которая ратует за прямое вмешательство государства в дела частных производителей.

Административное регулирование предполагает введение соответствующих стандартов и ограничений, а также прямой контроль и лицензирование процессов природопользования. Система административных методов действует следующим образом: сначала определяется, какую нагрузку может выдержать окружающая природная среда. На этой основе определяются значения предельно допустимой концентрации (ПДК) вредных веществ в окружающей среде. При этом некоторые вещества и виды деятельности, в которых используются данные вещества, могут оказаться полностью или частично под запретом. По ним издаются постановления или законодательные акты, полностью запрещающие их использование. Затем определяются возможности, лимиты и права каждого предприятия воздействовать на окружающую среду.

Устанавливаются индивидуальные стандарты предельно допустимых выбросов (ПДВ) или предельно допустимых сбросов (ПДС) вредных веществ. В соответствии с данными стандартами предприятие получает лицензию на выбросы, которая узаконит его право воздействовать на окружающую среду.

Можно выделить следующие административно-правовые механизмы защиты окружающей среды:

• 1) запреты — меры, запрещающие определенные виды деятельности человека, которые наносят вред окружающей среде. В результате запретов экологически вредные производства, например, выносятся за пределы крупных городов, таким образом, снижается ущерб, приносимый здоровью граждан;
• 2) экологические лицензии — разрешения на ведение определенного вида деятельности по использованию конкретных природных ресурсов. Лицензии выдаются административными органами субъектов Федерации. В лицензии оговариваются вид и предмет деятельности, срок действия. В Российской Федерации существует свыше 30 лицензируемых видов деятельности по использованию земель, вод, недр, лесов, животного мира, атмосферного воздуха;
• 3) ограничения {лимиты) на природопользование — установленные предприятиям-природопользователям на определенный срок объемы предельного использования, изъятия природных ресурсов, выбросов и сбросов в окружающую среду загрязняющих веществ и размещения отходов производства. В Российской Федерации существуют лимиты по нескольким сотням вредных веществ, причем эти лимиты более жесткие, чем в США. Лимиты эффективно применяются наряду с экологическими лицензиями;
• 4) меры административной и уголовной ответственности используются в случаях нарушения порядка использования природных ресурсов и причинения ущерба окружающей среде. Административное законодательство предусматривает следующие меры административной ответственности за экологические правонарушения: а) предупреждения; б) штраф; в) конфискация орудий и средств совершения правонарушения; г) изъятие незаконно добытой продукции; д) лишение права заниматься определенным видом деятельности (лицензии).

В России размер штрафа варьируется в пределах от 1 /3 до 1000 месячных минимальных окладов. Конфискация инструментов и незаконно добытой продукции обычно связаны с незаконной вырубкой леса, незаконной охотой и рыболовством. В случае опасных экологических преступлений в России срок лишения свободы варьируется от двух до 10 лет (за незаконную охоту и лов рыбы без нанесения ущерба ОС он составляет два года; за загрязнение воды и воздуха и подобные иарушеиия, совершенные при наличии отягчающих обстоятельств и причинившие крупный ущерб, — пять лет; за умышленное уничтожение или повреждение лесных массивов путем поджога — 10 лет лишения свободы).

Практика показала, что только правовых и административных методов для эффективной охраны природы недостаточно. Несмотря на огромное количество принимаемых правительством постановлений, в последние 20 лет экологическая обстановка не только ухудшилась, но в настоящее время характеризуется как критическая.

Экономический механизм природопользования предполагает создание таких условий, при которых предприятиям было бы невыгодно работать без очистных сооружений, условий, побуждающих предприятия снижать уровень загрязнений и экономить, рационально использовать природные ресурсы. Экономический механизм защиты окружающей среды предполагает экономическое стимулирование деятельности по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Он включает: учет и социально-экономическую оценку природных ресурсов, планирование и финансирование экологических программ и мероприятий, лимиты на природопользование, на выбросы и сбросы вредных веществ, экологические фонды, экологическое страхование, экологическое стимулирование охраны окружающей среды, плату за природные ресурсы и загрязнение окружающей природной среды. Контролировать использование природных ресурсов должны местные органы управления.

Экономические механизмы появились в 1980;х гг. и получили развитие в последующие десятилетие. Они базируются на неоклассической концепции равновесия К. Вальраса, основанной на принципах рыночного регулирования. Неоклассики выступают за создание посредством налогов, платежей и т. д. такого эколого-экономического механизма, который восстанавливал бы при помощи рынка равновесие хозяйственной системы — политика по принципу «платит тот, кто загрязняет» .

Существуют следующие эколого-экономические механизмы защиты ОС:

• 1) плата за загрязнение ОС;
• 2) плата за пользование природными ресурсами;
• 3) субсидии, беспроцентные займы и долгосрочные ссуды на природоохранные мероприятия (Финляндия, Норвегия, США);
• 4) налоговые льготы и ускоренная амортизация очистного оборудования (США);
• 5) создание экологических фондов (Россия, США, Германия и т. д.);
• 6) экологическое страхование (Россия);
• 7) рынок экологических услуг (США).
• 1. Плата за загрязнение окружающей среды является основой для компенсации государственных расходов на реконструкцию и расширение очистных сооружений, для формирования бюджетных компенсационных фондов. Однако данный инструмент используется в основном на уровне муниципалитетов, округов и субъектов РФ. Плата за загрязнение окружающей среды, как правило, включает в себя плату за нормативные выбросы

и сбросы, плату за сверхнормативные выбросы и сбросы, плату за размещение отходов.

• 2. Плата за пользование природными ресурсами применяется в виде платы за право пользования, за сверхнормативное пользование и платы на воспроизводство и охрану природных ресурсов. По форме можно разделить плату за пользование на плату за землю (земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли), плату за недра (за право на поиски, разведку, добычу, использование полезных ископаемых и на их восстановление), плату за лесные ресурсы (лесные подати, арендная плата, плата на воспроизводство леса), плату за воды (за право пользования и восстановление вод), плату за ресурсы растительного и животного мира. Расчет за использование ведется на основе кадастров — сводов экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих количество, качество природных ресурсов, состав и категории природопользователей. Кадастры ведутся по отдельным видам природных ресурсов.
• 3. Субсидии и субвенции, беспроцентные займы и долгосрочные ссуды на природоохранные мероприятия. Практически неприменимы в условиях высокой инфляции. В других условиях они побуждают предприятия увеличивать капиталовложения в охрану природы.
• 4. Налоговые льготы и ускоренная амортизация очистного оборудования. Является стимулирующим инструментом охраны окружающей среды (далее — ООС). Срок списания очистного оборудования в США составляет два года.
• 5. Создание экологических фондов (бюджетных и внебюджетных). Тесно связано с платой за загрязнение, поскольку в основном за счет этих платежей они и формируются. Большинство экологических фондов носит многоцелевой характер и предоставляет свои средства на широкий круг мероприятий по защите ОС.
• 6. Экологическое страхование включает в себя как добровольное, так и обязательное. Объектами экологического страхования являются риски имущественной ответственности за загрязнение атмосферного воздуха, вод, земель. В роли страхователей выступают предприятия, учреждения, организации.
• 7. Рынок экологических услуг включает в себя передачу или продажу прав на выброс загрязняющих веществ в рамках общего лимита на загрязнение. Развивается рынок услуг по экологическому страхованию.

Экономические механизмы отличаются от административных тем, что предприятие-загрязнитель не сковывается жесткими стандартами. Предприниматель может выбрать свою стратегию, опираясь на анализ затрат и результатов. При этом такие экономические параметры, как ставки платы за выбросы, налоги, размеры субсидий, жестко фиксируются, являются объектом централизованного регулирования.

Каждый из методов имеет свои положительные и отрицательные стороны, они должны применяться в комплексе.

Региональные особенности природопользования прежде всего выражены в зональных различиях природы, степени населенности и хозяйственной освоенности территории. В России выделяются две экономические зоны — Западная и Восточная.

Рассматривая Западную экономическую зону (европейская часть России) как большую эколого-экономическую систему, можно отметить очень высокую антропогенную нагрузку на окружающую среду (примерно в 3 раза выше, чем в среднем по России). Однако сложность решения экологических проблем в европейском макрорегионе связана еще и с тем, что территория включает в себя различные природные зоны от субарктических тундр до субтропиков Причерноморья, соответственно в каждой природной зоне должен быть свой подход к экологизации производства. Так, для Европейского Севера очень актуальна проблема повышения комплексности переработки полезных ископаемых и лесных ресурсов. Главное противоречие во взаимоотношениях экономического развития и охраны природы здесь состоит в том, что очень низок потенциал самовосстановления природной среды, замедлены процессы самоочищения, и вместе с тем на севере преобладают природоемкие отрасли хозяйства. Специфическими проблемами региона являются охрана и комплексное использование Ладожского и Онежского озер.

Особенность взаимодействия хозяйства и природы в Центре России связана с исключительно интенсивной нагрузкой производственной деятельности на природную среду, высокой территориальной концентрацией основных фондов и высокой плотностью населения. Специфической проблемой является создание благоприятных санитарно-гигиенических условий для проживания населения в столице — Москве и других городах района.

В отличие от Центра в Волго-Вятском регионе нагрузка на природную среду значительно ниже, а благодаря Волге территория хорошо обеспечена водными ресурсами. Основной задачей развития производства Поволжья являются комплексное использование и охрана водных ресурсов Волги, которая из великой русской реки превратилась в цепочку водохранилищ. Вода Волги напоминает «коктейль» из различных загрязнений: соединений азота, тяжелых металлов, фенолов, нефтепродуктов, органики и т. д.

Основные проблемы Центрально-Черноземного региона связаны с добычей железных руд и развитием черной металлургии на высокоплодородных черноземных почвах. По водообеспеченности район занимает последнее место в России.

Ключевыми проблемами Северного Кавказа является спасение АзовоЧерноморского бассейна и уникальных рекреационных ресурсов Черноморского побережья России. Сложные экологические проблемы породили военные действия на территории Чечни. Война оказала разрушительное действие на все элементы окружающей среды. Не соблюдался принцип, провозглашенный на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) о международном праве обеспечивать защиту окружающей среде во время вооруженных конфликтов.

Очень велико давление на окружающую среду на Урале, особенно в старых горнопромышленных центрах. Загрязнение атмосферы, истощение водных ресурсов, отсутствие комплексности в использовании минерально-сырьевых ресурсов, господство военно-промышленного комплекса, радиационное загрязнение территории — вот далеко не полный перечень проблем Уральскою региона.

В Восточной экономической зоне — районах Сибири и Дальнего Востока хозяйственная деятельность носит не сплошной, а очаговый характер, и создается впечатление, что огромные незаселенные пространства не испытывают воздействия человека. Однако низкий самовосстановительный потенциал природы, интенсивное формирование производственных комплексов, открытая добыча полезных ископаемых ведут к серьезным локальным нарушениям. Например, практически вся Западно-Сибирская нефтегазоносная провинция площадью более 2 млн кв. км является зоной экологической катастрофы. Работа нефтяной и газовой промышленности ведется без учета экологических интересов территории и местного населения. К специфическим проблемам зоны относится вопрос о сохранения озера Байкал — «жемчужины» Сибири, где сосредоточено более 80% пресных вод страны.

Анализ экологической ситуации разных регионов России показал, что в районах с большим загрязнением окружающей среды проживает около 70 млн человек, площадь этих районов составляет почти 10% территории России. Это зоны повышенного экологического риска. Здесь растет заболеваемость людей, увеличивается смертность, снижается продуктивность природных ресурсов, продолжается загрязнение. Разработка и реализация эффективной государственной экологической политики, государственных программ регионального уровня в данной сфере являются жизненно необходимыми в этих регионах.