Понятие, принципы и содержание межмуниципального сотрудничества

Решение вопросов местного значения является основной целью деятельности органов местного самоуправления. Данная цель достижима только при наличии в распоряжении органов местного самоуправления достаточных для этого финансовых и материальных ресурсов, за счет которых можно было бы организовать на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих услуг.

В условиях сложившейся системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также продолжающегося мирового финансово-экономического кризиса перед органами местного самоуправления стоит острая необходимость поиска эффективных механизмов по решению проблем ограниченности финансовых и материальных ресурсов, отсутствия или недостаточной развитости необходимых объектов инфраструктуры, дефицита квалифицированных кадров и т. д. Нехватка имеющихся у органов местного самоуправления средств и материальных ресурсов для реализации планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, недостаточность доходных источников местных бюджетов и острый дефицит квалифицированных кадров не позволяют органам местного самоуправления обеспечивать полное и качественное исполнение своих полномочий.

В целях решения социально-экономических проблем, реализации полномочий в области местного самоуправления, организации взаимодействия муниципальных образований, выражения, защиты и достижения общих интересов, учитывая их публично-правовой статус, действующим законодательством РФ предусматриваются различные формы взаимодействия муниципальных образований, образующих институт межмуниципалыюго сотрудничества.

Появление межмуниципалыюго сотрудничества закономерно подчинено объективной потребности органов местного самоуправления в организации взаимоотношений между муниципальными образованиями в условиях острой нехватки финансовых средств, материальных, кадровых и иных ресурсов. Основной целью такого сотрудничества является более эффективное решение вопросов местного самоуправления. В условиях ограниченных ресурсов органов местного самоуправления межмуниципальное сотрудничество представляется зачастую единственным эффективным механизмом решения местных проблем. Объединение финансовых, материальных, кадровых и иных ресурсов органов местного самоуправления позволяет избежать или снизить социальные риски, предотвратить принятие непродуманных или неэффективных решений, что в конечном счете благоприятно сказывается на уровне социально-экономического и общественного развития конкретной территории.

Основной целью деятельности органов местного самоуправления является самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, исходя из интересов местного населения. В соответствии с определением, закрепленным в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и указанным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень вопросов местного значения, закрепленный в гл. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяет полномочия органов местного самоуправления для каждого вида муниципальных образований.

Определение целей, задач и форм межмуниципалыюго сотрудничества относится к компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований. Анализ текущей ситуации показывает, что подавляющая часть муниципалитетов в качестве основной цели межмуниципального сотрудничества определяет объединение финансовых средств, материальных, кадровых и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения.

Кроме того, закрепляются также иные цели:

выражение и защита общих интересов муниципальных образований;

• — унификация правовой базы и политики территорий;
• — содействие развитию местного самоуправления;
• — повышение эффективности и скорости принятия решений по вопросам местного значения;
• — обмен накопленным опытом в области организации и осуществления местного самоуправления, включая деятельность в сфере нормотворчества, формирования и выражения общих интересов муниципальных образований в процессе взаимодействия с органами государственной власти;
• — организация взаимодействия органов местного самоуправления с учетом интересов муниципальных образований для решения вопросов местного значения;
• — наиболее полный учет интересов территории в целом и всех входящих в нее муниципальных образований;
• — формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

Для достижения указанных целей муниципальные образования в рамках своего взаимодействия решают, в частности, следующие задачи:

• — создание институциональных условий, стимулирующих формирование благоприятной среды для новых инвестиционных возможностей и программ размещения производительных сил на территории региона;
• — повышение конкурентоспособности производителей сельскохозяйственной продукции территорий посредством развития программ их стимулирования;
• — создание условий, гарантирующих равный доступ производителей на рынок муниципальных образований, в том числе путем организации мини-рынков, предоставления торговых площадей для развития фирменной, оптовой и розничной торговли, привлечения к сотрудничеству действующие торговые сети;

разработка и определение основных направлений межмуниципального сотрудничества в области образования, здравоохранения, культуры, муниципальной экономики, производства и других сферах жизнедеятельности муниципальных образований, создающих условия для комфортного и безопасного проживания населения в муниципальных образования;

• — развитие транспортной инфраструктуры и дорожной деятельности;
• — создание и развитие логистических центров территорий;
• — создание мест отдыха и рекреации, развитие туризма, прежде всего туризма и отдыха выходного дня, в том числе расширение использования для указанных целей лесных и водных ресурсов;
• — утилизация и переработка промышленных и бытовых отходов, гарантирующих экологическую стабильность, доходность хозяйственной деятельности;
• — проведение совместных культурных, спортивных и иных массовых мероприятий;
• — разработка локальных программ по обеспечению стабильного продвижения межмуниципальной кооперации партнерства;
• — создание механизмов для осуществления подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих, а также условий для привлечения квалифицированных специалистов в области местного самоуправления, бюджетных и иных организациях малого и среднего бизнеса и т. д.

К сожалению, законодатель не дает легального определения межмуниципального сотрудничества. В связи с этим для определения содержания и понятия «межмуниципальное сотрудничество» необходимо выделить его основные признаки (принципы). На основе анализа действующего законодательства можно заключить, что межмуниципальное сотрудничество базируется на следующих основных принципах:

• 1) добровольности формирования межмуниципалыюго образования. При формировании межмуниципальных образований не допускается законодательное и административное принуждение. Каждый орган местного самоуправления самостоятельно определяет целесообразность, формы и объем такого сотрудничества;
• 2) равноправия сторон. Ни одна из сторон межмуниципального сотрудничества не может довлеть над другой в силу того, что каждой из них гарантируются равные с другими членами права и обязанности;
• 3) независимости. Данный принцип предполагает сохранение и незыблемость права каждого из входящих в объединение муниципальных образований на самостоятельное осуществление местного самоуправления в пределах соответствующей территории, сохранение независимости органов местного самоуправления в рамках межмуниципального сотрудничества;
• 4) целесообразности и эффективности. Ожидаемый эффект деятельности межмуниципального объединения (политический и экономический) должен быть выше результата муниципальных образований, если бы вопросы местного значения решались ими по отдельности;
• 5) совместной деятельности муниципалитетов в специфических организационно-правовых формах. Законодательно закреплено, что основными организационно-правовыми формами осуществления межмуниципального сотрудничества являются ассоциации, договоры и соглашения, закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, автономные некоммерческие организации, а также фонды;
• 6) полноты передаваемых полномочий и их ресурсной обеспеченности. 11редполагает создание условий, при которых передаваемые межмуниципальному объединению полномочия исключаются из ведения муниципальных образований, образующих такое объединение, и обеспечиваются всем необходимым объемом материальных, финансовых, кадровых и иных ресурсов;
• 7) детального учета местной и региональной специфики в процессе создания и функционирования межмуниципальных объединений. Данный принцип предполагает выявление особенностей правового регулирования деятельности межмуниципальных объединений с учетом административнотерриториального деления и хозяйственной специализации субъектов РФ, локализации муниципальных образований и территориальных структур органов государственной власти, а также иных региональных факторов, исходя из текущей социально-экономической обстановки.

Выделенные признаки позволяют сформулировать определение «межмуниципальное сотрудничество».

Итак, под межмуниципальным сотрудничеством следует понимать систему взаимодействия муниципальных образований и (или) их органов местного самоуправления, предполагающую наличие специфических организационно-правовых структур, особых форм и методов взаимодействия, финансового обеспечения в порядке, предусмотренном действующим законодательством РФ, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, обеспечивающую оптимальное взаимодействие с органами федеральной и региональной государственной власти, международными организациями и иностранными юридическими лицами, в целях выражения и защиты общих интересов, объединения финансовых средств, материальных, кадровых и иных ресурсов муниципальных образований, обмена опытом в области организации и осуществления местного самоуправления для решения вопросов местного значения, при сохранении у муниципальных образований самостоятельного статуса.