Ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц перед государством

Процесс становления системы местного самоуправления уже выявил всю сложность взаимоотношений между государственными органами и муниципальными образованиями. Конституционное обеспечение организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти и его самостоятельности, конституционное признание и гарантированность этого института в России (ст. 12 Конституции РФ) превращают местную власть в одну из важнейших основ конституционного строя страны. Организационно-юридическая обособленность местного самоуправления от государства отнюдь не означает их функциональное обособление и изолированность. Обе эти властные системы тесно взаимодействуют, имеют взаимные обязательства и ответственность, несут юридическую ответственность по закону.

В ст. 72 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрена специфическая конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, если суд установит нарушение органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования или же факт ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

В принципиальном плане допустимость с конституционноправовой точки зрения установления и осуществления государством мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления обоснована в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П. Рассмотрев в рамках данного дела запрос Народного Хурала Республики Бурятия о соответствии Конституции РФ норм Федерального закона № 154-ФЗ, предусматривающих возможность досрочного прекращения полномочий органа, выборного должностного лица местного самоуправления, Конституционный Суд РФ пришел к следующим выводам. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. По смыслу ее ст. 130, 131, 132 и 133 Конституцией РФ и законом устанавливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно ст. 15 (ч. 2) Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции РФ, в том числе закрепленными в ее ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 2), 5 (ч. 2), 12, 15 (ч. 1), 66 (ч. 1 и 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам. Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий — при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, — само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Таким образом, Конституционный Суд РФ заключил, что установленная рассматриваемым Федеральным законом возможность досрочного прекращения полномочий органа мест — ного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции РФ.

Вместе с тем в Определении от 24 сентября 2013 г. № 1397−0 Конституционный Суд РФ установил также, что не является отступлением от требований Конституции РФ сама по себе возможность привлечения органов местного самоуправления к административной ответственности, поскольку, в частности, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), обладающая нравами юридического лица и являющаяся муниципальным казенным учреждением, выступает полноправным участником публичных правоотношений, а Конституция РФ предусматривает в качестве универсального принцип равенства всех перед законом и судом.

Основания и механизм реализации конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления перед государством конкретизированы в ст. 73 и 74 Федерального закона № 131-ФЗ соответственно для представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования (главы местной администрации).

В основании ответственности представительного органа муниципального образования лежит комплексный состав противоправной деятельности и незаконного бездействия представительного органа. Так, ответственность для него наступает, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. Представительный орган муниципального образования отвечает перед государством и только за незаконное бездействие, связанное с неисполнением возложенных на него полномочий. Речь идет о ситуации, когда избранный (вновь избранный) в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводит правомочного заседания и этот факт нашел подтверждение в суде. В обоих этих случаях высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования: в первом случае — в течение одного месяца со дня вступления в силу соответствующего судебного решения, во втором — в течение трех месяцев от указанной даты. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске. Этот закон может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Что же касается главы муниципального образования (главы местной администрации), то отрешение его от должности производится правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случае:

• 1) издания главой муниципального образования (главой местной администрации) нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер, но исполнению решения суда;
• 2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Как было установлено Конституционным Судом РФ в Определении от 16 июля 2013 г. № 1219−0, наделение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) правом принимать решение об отрешении главы муниципального образования и главы местной администрации обусловлено его особым конституционно-правовым статусом. Высшее должностное лицо субъекта РФ, входя в систему органов государственной власти субъекта РФ и будучи, по существу, главой его исполнительной власти, является одновременно звеном в единой системе исполнительной власти в РФ и в этом качестве оно ответственно за обеспечение соблюдения на территории субъекта РФ не только конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов данного субъекта РФ, но и Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования (главы местной администрации), не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Особым институтом, сочетающим в себе черты ответственности органа местного самоуправления перед населением (в лице представительного органа) и перед государством, является институт удаления главы муниципального образования в отставку.

Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимает представительный орган муниципального образования по инициативе либо депутатов представительного органа муниципального образования, либо высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

• 1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) возникновение просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном БК РФ, превышающей 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований либо (при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам) нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом;
• 2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных законом о местном самоуправлении, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ;
• 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;
• 4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;
• 5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионалыюго согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку выдвигается не менее чем 1/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования и оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В случае если при рассмотрении инициативы депутатов предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В свою очередь, инициатива высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения. В случае если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Принятое решение подписывается председателем представительного органа муниципального образования, либо — если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа — депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

При рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:

• 1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;
• 2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Глава муниципального образования, не согласный с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через 5 дней со дня его принятия. В случае если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.

При отклонении инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку (от кого бы она ни исходила) вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования нс ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.

Обязательным элементом механизма удаления главы муниципального образования в отставку является право соответствующего лица, в отношении которого представительным органом принято решение о досрочном прекращении полномочий, обратиться в суд с заявлением о проверке законности такого решения представительного органа.

Введение

института удаления главы муниципального образования находится в русле общей тенденции укрепления и повышения политико-правового статуса представительных органов в системе местного самоуправления, обеспечивает подконтрольность исполнительных органов местного самоуправления представительным органам власти в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). Этим, однако, не исключается возможность и необходимость совершенствования установленных механизмов подконтрольности и ответственности главы муниципального образования. В частности, следовало бы уточнить, сохраняет ли полномочия депутата глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа и удаленный в отставку; каковы пределы судебной защиты прав удаленного в отставку главы муниципального образования, если иметь в виду, что основанием для удаления могут служить не только формально-юридические, но и политические мотивы (неудовлетворительная оценка деятельности)^[1].

К институтам ответственности органов местного самоуправления перед государством примыкает введенный Федеральным законом № 131-ФЗ институт временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Его правомерность небесспорна, если принять во внимание, что по смыслу Конституции РФ вопросы местного значения должны решаться населением непосредственно или через органы местного самоуправления, а не органами государственной власти, которые призваны создавать условия для становления и развития местного самоуправления, всемерно гарантировать муниципальные права граждан. Это с одной стороны. С другой — поскольку основания для применения этого института частично пересекаются с основаниями применения иных мер государственного воздействия на местное самоуправление естественным является вопрос об адекватности (пропорциональности, соразмерности) столь серьезного вмешательства органов государственной власти в дела местного самоуправления при наличии альтернативных, менее жестких возможностей достижения тех же самых правомерных целей^[2].

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случае:

• 1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;
• 2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30% в собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
• 3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) па основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:

• 1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами;
• 2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;
• 3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения данного института;
• 4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

При наличии вышеназванных обстоятельств, связанных с резко отрицательными финансовыми результатами деятельности органов местного самоуправления, в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Решения органов государственной власти субъектов РФ, касающиеся временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

• [1] См.: Джагарян Н. В. Муниципальная представительная демократия в России. Ростов-н/Д: Изд-во ЮФУ, 2010. С. 142.
• [2] Существует, однако, и иное мнение. Так, в одном из комментариев к Федеральному закону № 131 -ФЗ указывается, что основания временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ практически аналогичны основаниям временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ федеральными органами государственной власти, предусмотренным ст. 26.9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Конституционность же временного осуществления полномочий региональных органов власти федеральными подтверждена Постановлением Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П. Отсюда делается вывод, что соответствующей Конституции РФ следует считать и временную передачу полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов (См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / отв. ред. А. Н. Костюков. Омск, 2005. С. 454−455.). Между тем эта позиция небезупречна хотя бы потому, что фактически отождествляет взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами и между государственной властью и местным самоуправлением, тогда как Конституция РФ не дает к этому достаточных оснований.