Функциональное зонирование. 
Основы градостроительства и территориального планирования

Анализ динамики ведущих американских городов показывает, что их развитие подчинено определенным закономерностям, проявляющимся в зависимости от типа города и стадии его исторического развития. Эти закономерности отображаются на функциональном наполнении различных участков городской территории, и их следует принимать во внимание при прогнозе развития территории и принятии градостроительных решений. Города имеют сложную функциональную структуру, поскольку предполагают высокую степень разделения труда. Разделение людей по критерию занятости, узкая специализация работников, позволяющая им в условиях высокой численности населения в достаточной степени удовлетворять потребности других в своей продукции или услугах, способствуют притоку в города квалифицированной рабочей силы и концентрации капитала по отдельным направлениям общественного производства. Эти процессы влекут разбиение городской территории на участки с разной специализацией: на одних участках осуществляются производственные процессы, на других располагаются рынки, на третьих возводятся жилые сооружения. Кроме того, различия в квалификации работников, принадлежность граждан к тем или иным сословиям или их адаптированность к сложившимся экономическим условиям вызывают неоднородность в освоении городской среды и качестве ее застройки. Таким образом, в городах начинают формироваться функциональные зоны — земельные участки с различным назначением. Процедура выделения земельных участков, но их функциональному назначению была названа зонингом, и цель ее заключалась в том, чтобы упорядочить в городах порядок застройки территории и выработать правила в принятии соответствующих градостроительных решений. Для этого вся территория должна быть разделена на отдельные участки (зоны), каждой из которых присваивается определенный индекс. По этому индексу в текстовой части зонинга можно ознакомиться с соответствующим регламентом для каждого земельного участка: размеры, отступы от улицы до зданий, этажность, виды деятельности, которые можно осуществлять на данной территории, и т. д. Детальность зонинга определяется главным образом интересами собственников отдельных участков и их правом на защиту своих интересов.

Методологические основы зонинга были заложены в 1904 г., когда французским архитектором Тони Гарнье была предложена идея «промышленного города». Проект предусматривал четкое разделение зональных сфер на центральную, жилую, промышленную, госпитальную и пр., каждая из которых развивается относительно независимо друг от друга. Концепция зонинга получила свое воплощение в системе функционального зонирования, которая позднее была положена в основу инициированной Ле Корбюзье Афинской хартии.

В Европе зонинг впервые был использован в Германии. Аналогичные решения принимались и в США. В 1916 г. в Нью-Йорке вводятся правила зонирования по высоте и красным линиям. В 1923 г. принимается закон о государственном стандарте зонирования. В 1920;е гг. Министерство торговли США приняло типовые правила зонирования, которые послужили основой, позволившей большинству законодателей штатов наделить местные органы власти полномочиями издавать положения о зонировании. Дополнение 1927 г. закрепляет за генеральным планом статус закона. Однако сама разработка генплана не являлась обязательной.

О’Салливан свидетельствует, что первые распоряжения по зонированию использовались богатыми, чтобы исключить соседство с бедными. Поскольку открытая сегрегация была объявлена незаконной, то противодействовать концентрации лиц с низкими доходами, той или иной национальности или определенного способа извлечения дохода можно было путем запрета некоторых видов бизнеса в отдельных районах. К примеру, принятый в 80-х гг. XIX в. закон о зонировании запрещал открывать прачечные в определенных районах; а так как прачечные держали китайцы, то закон о зонировании стал легальной основой для недопущения их экспансии в этом районе (Салливан, с. 298).

При общности целей и функций зонирования можно выделить несколько его видов. Салливан выделяет зонирование вредных воздействий, финансовое и проектное зонирование. Зонирование вредных воздействий {nuisance zoning) позволяет отделить несовместимые друг с другом виды землепользования. К примеру, чтобы минимизировать вредное воздействие предприятия, имеющего ядовитые отходы, его необходимо разместить в промышленной зоне, максимально отделив ее от жилого сектора. Финансовое зонирование {fiscal zoning) предусматривает выделение на основе административных решений внутригородских территорий, где сконцентрированы домохозяйства, на которые приходится значительная часть бюджетных расходов. Такой способ зонирования способствует выделению на территории города мест для многоэтажной жилой застройки, т. е. возведения объектов в условиях высокой плотности и более низкого качества жизни. Проектное зонирование {design zoning), называемое макроархитектурой, предполагает сознательное конструирование органами власти видов деятельности в соответствии с критериями эффективного использования городской инфраструктуры. Дополнительные жители и рабочие места направляются в районы, в которых без проблем можно обеспечить необходимую инфраструктуру (там лее, с. 307).

В США в большинстве крупных городов есть генеральные планы {general plans) и законы о зонировании {zoning laws). В некоторых штатах данные документы являются обязательными для всех находящихся в границах этих штатов городов. При этом генеральные планы не являются правовыми документами, обязательными для землевладельцев и местных органов власти, они носят рекомендательный характер. В большинстве штатов, в особенности там, где уполномочивающие законы были приняты давно, существует лишь общая связь между генеральным планом и законом о зонировании. Несмотря на то что генеральный план не является правовым документом, закон о зонировании не может санкционировать градостроительную деятельность, которая противоречит положениям генерального плана.

Зонинг выступает своего рода общественным договором между органами власти и населением в отношении использования городской территории. Он делает прозрачным позиции инвестора, застройщика и представителя органа власти в отношении объекта градостроительного интереса. Разделение городской земли на районы, осуществляемое под контролем местной власти, позволяет определить наилучший вариант ее эксплуатации или наложить запрет на использование земли для некоторых целей, которые способны нанести вред общественному благополучию вследствие создания помех при использования земли в тех целях, для которых она наилучшим образом приспособлена. Ограничения могут касаться размера участков, высоты и размера зданий, а также плотности заселения городской территории.

В дальнейшем процедура установления функциональных зон становится составной частью правил и норм градостроительной деятельности, выступая инструментом рационального формирования его планировочной и пространственной структуры. Ее основной функцией было оптимальное рассредоточение в пространстве города городских сообществ и средств, обеспечивающих их последовательное и сбалансированное воспроизводство. Одним из проявлений такого воспроизводства должна стать нейтрализация влияния негативных техногенных факторов на условия жизни и здоровье жителей.

В России функциональное зонирование предусматривает, во-первых, определение функциональных зон, представляющих укрупненные участки городской территории, имеющие особую специализацию в пространстве города в целом, а во-вторых, выделение в его границах функциональных и территориальных зон. В соответствии с нормами ГрК РФ термин «функциональные зоны» следует отличать от термина «территориальные зоны». Если под функциональными понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, то под территориальными — зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Таким образом, процедура функционального зонирования предусматривает выделение земельных участков различного функционального назначения, а на их основе — дополнительное зонирование с целью определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (градостроительное зонирование).

С учетом преимущественного функционального использования территория города подразделяется на селитебную, производственную, ландшафтно-рекреационную, зону внешнего транспорта, пригородную и другие виды зон.