Европейская счетная палата

Европейская счетная палата (European Court of Auditors, ECA) была создана в 1977 г., а в 1993 г. признана пятым независимым институтом ЕС. В 1999 г. в соответствии с Амстердамским договором полномочия счетной палаты были расширены.

Договор о Европейском Союзе (г. Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) определяет состав Европейской счетной палаты, которая формируется из представителей стран — членов ЕС, по одному от каждой страны (ст. 246−248 Договора). При этом членами счетной палаты могут стать лица, работающие или работавшие в своей стране в органах внешнего аудита, а также те, кто имеет специальное образование для занятия этой должности. Их независимость не должна подвергаться сомнению. Срок пребывания в должности члена счетной палаты ограничивается шестью годами и может быть продлен. Членов счетной палаты назначает Совет ЕС после консультаций с Европейским Парламентом по кандидатурам, представленным странами — членами ЕС. Члены Палаты должны быть абсолютно независимы при осуществлении своей деятельности и исходить из общих интересов ЕС.

Члены счетной палаты избирают ее Президента из своего числа. Срок его пребывания на посту ограничивается тремя годами с возможностью переизбрания. Он председательствует на заседаниях счетной палаты и осуществляет контроль за исполнением принятых Палатой решений, а также является ее представителем в международных отношениях.

Одним из высокопоставленных чиновников является назначаемый Палатой Генеральный секретарь, который отвечает за функциональное руководство, ведение хозяйственных дел и работу секретариата.

Основная функция счетной палаты — проведение внешнего аудита финансового состояния ЕС. Как внешний аудитор ЕС, Палата вносит свой вклад в совершенствование управления финансами Европейского Союза и выступает гарантом финансовых интересов граждан ЕС.

В ст. 248 Договора о Европейском Союзе изложены полномочия Европейской счетной палаты, которые сводятся к следующему.

Европейская счетная палата:

• 1) проверяет все счета доходов и расходов ЕС, а также всех органов управления Союза. В полномочия Палаты входит проверка того, были ли доходы получены, а расходы произведены на законных основаниях и надлежащим образом, и продуманно ли осуществлялось управление финансовой деятельностью;
• 2) представляет в Европейский Парламент отчет об исполнении бюджета Европейского Союза на каждый финансовый год, включая Документ о гарантиях (Statement of Assurance) достоверности счетов ЕС за истекший финансовый год, законности и правильности осуществления соответствующих операций;
• 3) может в любое время предоставлять свои наблюдения по конкретным, выбранным ею самой темам, в частности, в форме Специальных докладов и отчетов, которые должны быть одобрены большинством голосов членов Палаты;
• 4) предоставляет официальные заключения по вносимым законопроектам ЕС, имеющим финансовый характер;
• 5) содействует Европейскому парламенту и Совету ЕС в осуществлении контроля за исполнением бюджета ЕС.

Ежегодный Отчет об исполнении бюджета подлежит обязательному опубликованию в Официальном журнале ЕС (Official Journal of the European Union).

Счетная палата независима и может сама выбирать формы и методы своей работы, планировать и проводить ревизии, контролировать любые структуры Союза, предавать гласности результаты своей деятельности и высказывать особое мнение.

Деятельность Палаты в сфере государственного аудита тесно связана с деятельностью Национальных служб аудита стран — членов ЕС, осуществляющих внутренний финансовый контроль за разумным и экономным использованием средств бюджета ЕС. В общем виде схема их взаимодействия представлена на рис. 38.1. Европейская счетная палата проводит три вида государственного аудита^[1]:

• — финансовый аудит (financial audit), направленный на проверку правильности отражения финансовой информации, операций по счетам бюджета в соответствии с Руководством о финансовой отчетности;
• — аудит соответствия (compliance audit), направленный на проверку законности распределения финансовых ресурсов и ведения операций по счетам бюджета;
• — аудит эффективности (performance audit), направленный на проверку эффективности управления средствами бюджета ЕС, включая проверку экономической эффективности и разумности их использования при достижении поставленных целей, а также анализ полученных результатов.

Рис 38.1. Структура внутреннего контроля и внешнего аудита бюджета Европейского Союза^[2]

Большинство проверок посредством финансового аудита и аудита соответствия проводятся в рамках ежегодного Отчета о гарантиях (Statement of assurance), больше известного во французском варианте перевода как DAS (declaration d’assurance), который содержит информацию о законности, правильности и надежности финансовых операций, произведенных со средствами бюджета в отчетном финансовом году.

В своей деятельности Европейская счетная палата руководствуется Международными стандартами аудита (International standards on auditing, ISA) для государственного сектора. Палата также принимает активное участие в доработке международных принципов и стандартов по аудиту, взаимодействуя по данному вопросу с Международной организацией высших органов финансового контроля (International Organisation of Supreme Audit institutions, INTOSAI)^[3] и Международной федерацией бухгалтеров (International Federation of Accountants, IFAC)^[4].

Стандарты и требования к государственному аудиту в ЕС изложены в руководстве «Политика и стандарты Европейской счетной палаты в области аудита» (Court Audit Policy and Standards). В данном документе представлены стандарты ISA, INTOSAI и их применение в контексте деятельности ЕСА.

В частности, стандарт ISA 200 определяет цель финансового аудита как предоставление возможности аудитору выработать свою мнение о достоверности финансовой отчетности в материальном отношении, а также о ее соответствии утвержденному Руководству по финансовой отчетности (Financial reporting framework)^[5]. Применительно к ЕСА мнение счетной палаты о достоверности финансовой отчетности по итогам исполнения бюджета ЕС содержится в ежегодном Отчете о гарантиях и свидетельствует о надежности счетов бюджета, а также законности и своевременности проведенных операций со средствами бюджета.

Европейская счетная палата проводит аудит эффективности в соответствии с Руководством по аудиту эффективности INTOSAI (Guidelines for Performance Auditing) и аналогичным руководством, утвержденным ЕСА (Performance Audit Manual). Согласно последнему аудит эффективности определяется как аудит действующего финансового менеджмента, а именно: экономии, экономической эффективности и социального эффекта, с которыми аудируемые организации (в том числе Европейская Комиссия) расходуют средства Союза при выполнении своих обязательств^[6].

При этом концепция финансового менеджмента основана на трех принципах:

• — принцип экономии означает, что расходование ресурсов, используемых объектом аудита в своей деятельности, должно быть совершено вовремя, в соответствующем количестве, качественно и по наиболее выгодной цене;
• — принцип экономической эффективности означает достижение лучших результатов при использовании наемных работников;
• — принцип социального эффекта означает достижение поставленных целей и получение запланированных результатов.

В структуре Палаты созданы пять аудиторских групп, объединяющих несколько специализированных отделов, отвечающих за различные направления работы с бюджетом:

• 1) по вопросам охраны и управления природными ресурсами ЕС;
• 2) по вопросам структурной политики, транспорта, исследований и энергии;
• 3) по внешним связям;
• 4) по вопросам банковской деятельности, административных расходов, институтов ЕС и внутренней политики;
• 5) группа CEAD (координация, оценка, гарантии и разработки) отвечает за подготовку Документа о гарантиях, обеспечение качества и разработку методологии проведения проверок.

Члены Палаты распределяются между группами, по одному в каждой. Возглавляет группу избираемый ее членами Председатель, срок исполнения обязанностей которого составляет два года и может быть продлен. Председатель обеспечивает слаженную работу группы и относящихся к ней отделов, принимаемые им решения должны быть поддержаны другими членами группы.

В структуре Палаты также находится формируемый из представителей всех групп Административный совет, который отвечает за административные вопросы, требующие принятия Палатой официального решения.

Кадровый состав Европейской счетной палаты насчитывает около 850 человек — это ревизоры, переводчики и административные работники. Члены Счетной палаты имеют самую разную профессиональную подготовку и опыт работы, полученный как в государственном, так и в частном секторе, бухгалтерском учете, внешнем и внутреннем аудите, юриспруденции и экономике.

В Палате работают граждане из стран — членов ЕС, что обеспечивает ее потребности в знании иностранных языков и профессиональной подготовке кадров.

Европейская счетная палата в своей работе не зависит ни от других институтов ЕС, ни от правительств стран-членов. Она сама определяет темы проверок, методику, форму и время предоставления полученных результатов и их обнародования.

Счетная палата информирует граждан Европы, государства-члены и европейские учреждения о результатах своей работы в открытой форме — посредством публикации отчетов. В первую очередь это относится к следующему:

• — годовому отчету о выполнении бюджета ЕС за предыдущий финансовый год;
• — подтверждению надежности счетов и правильности основных сделок за предыдущий финансовый год;
• — проверке годовых отчетов различных структур Союза;
• — специальным отчетам, касающимся особенно важных тем.

Отчеты Счетной палаты содержат детальное описание выполненных проверок, информацию об ошибках, неточностях или финансовых махинациях, которые были обнаружены. Аудиторы также предлагают список мер для устранения выявленных ими недостатков. При этом сами аудиторы не имеют юридических полномочий на устранение выявленных ими в работе структур ЕС недостатков, ошибок или финансовых преступлений. Информация, полученная в ходе проверки, передается настолько быстро, насколько это возможно, ответственным учреждениям Союза, для принятия соответствующих мер.

Результаты работы Палаты используются Комиссией, Парламентом и Советом ЕС, а также органами власти стран-членов в целях совершенствования управления финансами ЕС.

Несмотря на широкие полномочия счетной палаты, отчеты и заключения Европейской счетной палаты не обладают юридической силой, а носят строго рекомендательный характер. Вместе с тем ее работа имеет большое значение для совершенствования методов организации финансовой деятельности органов, осуществляющих управление программами и финансовыми ресурсами ЕС.

• [1] Европейская счетная палата. URL: eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/l/1 277 517.PDF
• [2] Европейская счетная палата. URL: eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/l/1 277 517.PDF. P. 10.
• [3] URL: intosai.org/
• [4] URL: ifac.org/
• [5] URL: eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/l/269 266.PDF
• [6] URL: eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/l/271 275.PDF