Управленческие смыслы теорий «Достойного правления» (Good Governance) , сетевого взаимодействия и менеджмента публичных ценностей

В конце 1990;х — 2000;е гг. была разработана модель «Достойного правления» {Good Governance), сделавшая ставку на расширение государственного присутствия, решение социальных проблем и повышении степени общественного участия. Интернациональная практика реформирования административных систем в духе New Public Management и Good Governance распространилась на Северную Америку, Европу, Австралию и Азиатско-Тихоокеанский регион, отдельные страны Африки. С 1990 — начала 2000;х гг. глобальное реформаторское движение охватило Китай и Россию.

В концепциях «Достойного правления» {Good Governance) в известной мере преодолеваются технократические и рыночные ограничения государственного управления. В концепциях Good Governance интенсивность и качество отношений государства и общества рассматриваются в качестве основы повышения эффективности публичного управления, с одной стороны, и его демократичности — с другой.

В качестве отдельной управленческой модели наряду с НГМ концепция Good Governance оформилась в 1997 г., когда вышла в свет Программа развития ООН Good Governance для устойчивого^[1]

развития человеческих ресурсов. В соответствии с Программой под Good Governance понимается «участие, прозрачность, ответственность, эффективность, равноправие и верховенство закона».

Кроме того, эта модель направлена на максимальное расширение сферы участия общества в управлении и «гарантирует, что политические, социальные и экономические приоритеты должны быть основаны на общем согласии таким образом, чтобы голоса самых бедных и социально не защищенных групп населения были услышаны при принятии государственных решений». В этом смысле Good Governance выходит за рамки менеджериального контекста, где обществу отводится роль потребителя государственных услуг, но никак не сопроизводителя.

Своеобразным лозунгом этой парадигмы стало выражение f rom Government to Governance («от правительства к управлению»), который ознаменовал переход к в основном децентрализованным совместным сообществам (сетям), в которых государство, бизнес и гражданское общество равным образом участвуют в разделении властных полномочий. И если Government (правительство) подразумевало дифференциацию, с одной стороны, исполнителей, государственных служащих, а с другой — политического руководства, то Good Governance находится как бы вне этой дихотомии и предполагает институционализированный диалог между государством и гражданским обществом. Эта модель фокусируется на партнерских отношениях, в которых политики и государственные служащие принимают решения совместно с другими секторами общества.

Как и в случае с новым государственным менеджментом, Good Governance характеризуется наличием разнообразных подходов к его содержанию. Одни исследователи интерпретируют ее как возврат к государству всеобщего благоденствия, другие — как один из неизбежных циклов реформ, в ходе которых происходит быстрая смена разделения и реинтеграции государственных субъектов. Однако Good Governance не заменяет собой предыдущие управленческие модели, а включает их в новый контекст равноправных партнерских отношений.

Понятие «руководство» {governance) дополняет и опосредует такие термины, как администрирование (administration), управление (,government). Именно «руководство» как процесс является понятием, посредством которого теоретики пытаются выразить особенность современного государственного управления¹.^[2]

Парадигма Governance дополняется сетевым подходом к анализу политики и управления. Он является относительно новым направлением. Этот подход возник в середине XX в. в США, когда многие исследователи стали отмечать, что государственные решения представляют собой результат взаимодействия различных акторов: бюрократических институтов, представителей законодательной ветви власти и групп интересов. Однако окончательное оформление данного подхода произошло позже.

В генезисе сетевого подхода применительно к сфере политических исследований можно выделить два основных этапа, которые характеризуют его специфические черты.

Сначала (1980;е гг.) наблюдалось проникновение в политическую науку сетевых принципов анализа. Сеть стала рассматриваться как структурная база политического анализа, с помощью которого возможны исследования процесса выработки политики.

Затем, в конце XX — начале XXI в. произошла концептуализация понятия «политическая сеть» как формы взаимодействия государства и групп интересов (в том числе организаций гражданского общества).

Политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия, но интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы, преимущественно на горизонтальном уровне.

Понятие «политическая сеть» позволяет выявить сетевые основания структурных и функциональных характеристик процесса выработки публичной (общественной) политики; хорошо отражает и выражает политическое управление как сложный и нелинейный процесс постоянного взаимодействия и координации интересов и позиций его множенных участников на основе доверия, принципов обратной связи и открытости.

Для типологии политических сетей используются такие критерии, как:

• 1) сфера политики, в которой формируются сети,
• 2) особенности интересов, объединяющих участников сети,
• 3) степень концентрации власти,
• 4) число и тип участников сетей,
• 5) характер институционализации,
• 6) распределение ресурсов между участниками сетей и др.

Политические сети обладают рядом характеристик, которые отличают их от иных форм управленческой деятельности.

• 1. Политические сети представляют собой множественную структуру управления публичными делами, которая связывает государство и организации гражданского общества. Такую сеть составляют множество разнообразных государственных, частных, общественных организаций и учреждений, которые имеют некоторый общий интерес. Различные сети, в силу их различающихся политических интересов и состава, по-разному взаимодействуют между собой и государственными организациями.
• 2. Политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее участников ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость. Это отличает сетевую систему от рынка, где каждый участник преследует свои собственные интересы. Сеть — договорная структура, состоящая из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации. В политических сетях действует особая культура консенсуса.
• 3. Важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Многие исследователи подчеркивают эту черту, так как она отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего собственные интересы. С точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции, однако не исключаются в той или иной мере отношения доминирования. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Обычно здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения.
• 4. С точки зрения задач и принципов деятельности РР-структур, теория политических сетей отличается тем, что включенность в государственное управление в качестве равноправных партнеров ряда участников предполагает процессы взаимной коммуникации, истинного диалога и доверия. Структуры власти не просто доводят до граждан, их объединений уже выработанные решения и программы, а привлекают объединения и граждан к участию в самом процессе их выработки. Это, с одной стороны, — предполагает открытость властных структур перед гражданами и их объединениями; с другой — желание общественных организаций открыто взаимодействовать с государственными структурами при важной роли СМИ в этих процессах¹.

Особую роль социальные и политические сети призваны играть в публичной политике в современных условиях.

Публичная политика представляет собой способ и результат общественного участия в процессе принятия жизненно важных для общества решений. Становление публичной политики — это необходимое условие становления демократии участия, которая может прийти на смены электоральной демократии, демократии голосований только в случае развития практик общественного участия, которые только и способны превратить закрытую, келейную, политику в политику открытую, прозрачную и подотчетную населению — т. е. политику публичную.

Вместе с тем сетевое политическое управление или взаимодействие зачастую подменяется обыкновенной сетевой коммуникацией; сети есть, но они существуют лишь для обсуждения общих проблем, реального же участия в выработке политики акторы, не обладающие достаточными ресурсами, не принимают.

Общественно-политический аспект в концепции governance выражается в том, что преимущественное внимание обращается на политическую роль высших административных чиновников и их ответственность перед обществом, его группами, гражданами^[3][4].

В соответствии с требованиями современного управления меняется отношение к образованию, к подготовке и переподготовке управленцев. Проблема обучения сегодня становится одной из центральных при описании новой парадигмы управления в условиях поиска основания для устойчивого развития. Изменяется направленность и содержание преподавания государственного управления. Общая направленность изменений здесь следующая:

• 1) обучение превращается в перманентный процесс и затрагивает работников всех уровней;
• 2) особое внимание уделяется связи теории управления с практическими навыками; в этой связи повышается значение формирования умений, связанных с проектной работой;
• 3) акцент в обучении етавитея екорее на процессах, чем структурах и функциях, скорее на изучении опыта работы во многих организационных формах, работы в составе коллектива;
• 4) изменяется установка обучения: скорее внимание обращается на формирование устойчивого интереса к самообразованию, личной ответственности обучающегося за результаты обучения и получение знаний и навыков;
• 5) большое значение придается программам обучения, построенным на умении производить оценку управленческой деятельности, ее результативность и эффективность;
• 6) современное управленческое образование должно формировать инновационное мышление, восприимчивость к постоянному выбору новых решений и действий;
• 7) значение формирования навыков работы с общественностью;
• 8) обучение переговорному процессу и разрешению конфликтов;
• 9) большое значение приобретают процессы не только обучения, но и воспитания управленцев, формирования соответствующей этики государственной работы.

Представляют интерес концепции объединенного управления и менеджмента публичных ценностей.

В последние годы сочетание электронного правительства и административных реформ (на основе преимущественно критики идеологии практики НГМ) привели к новой концептуальной основе с акцентом на публичном качестве предоетавления услуг — их публичной ценности. Эта концепция получила название «объединенное управление». Система объединенного управления направлена на улучшение сотрудничества между правительственными учреждениями, углубление консультаций и взаимодействия с гражданами и создание возможности для более широкого участия многих заинтересованных сторон на региональном и международном уровнях. Концепция «объединенного управления» пронизана идеей «менеджмента ценности услуг». Последний стал результатом интеллектуального перехода от традиционного публичного управления к управлению взаимоотношениями с клиентами к менеджменту публичных ценностей¹.

Ниже приводится сводная таблица трех основных идеальных теоретических подходов к государственному управлению^[5]

(табл. 6.1): традиционное государственно-административное (публичное, на англ. яз. public) иерархическое управление с развитой бюрократией; новый государственный менеджмент (строгий контроль ресурсов и государственных услуг в условиях рынка); парадигма публичного управления (governance) как процессуальное руководство всеми участниками управления, включающее сетевые подходы и менеджмент публичных ценностей.

Рассмотренные выше и представленные в таблице подходы к пониманию государственного управления имеют соответствующую ценность и полезны при анализе государственной политики. При этом целесообразно исходить из их комплексного восприятия и осмысления, а также соответствующей акцентировки подходов в зависимости от конкретных условий и задач исследования.

Следует понимать, что у каждого подхода есть свои сильные и слабые стороны. Так, распространенная парадигма НГМ требует определенного критического анализа. Ее целесообразно дополнять ценностно-ориентированными подходами с учетом интересов основных акторов управления, а не только рынка. Необходим сдвиг исследовательского интереса с формального анализа политических институтов на изучение объективных факторов эффективности правления и управляемости.

Современное государственное управление должно соблюдать как бюрократическую и смысловую иерархию различных управленческих этажей и направлений, так и иерархию сетевых взаимодействий; в большей мере основываться на целевых государственных программах и ценностных подходах, при широком использовании коммуникационных каналов и принципов взаимодействия («электронное правительство» с обратной связью и «электронная демократия»).

Можно назвать 10 шагов, призванных стать приоритетами дальнейших реформ в сфере управления: 1) перестройка правительства в направлении восстановления фундаментальных ценностей публичной службы; 2) повышение гибкости в его работе; 3) ориентация на тех, кто способен обеспечить лучшее предоставление услуг, независимо от того, являются ли они частью государственной машины или же внешними агентами; 4) требование ответственности за результат; 5) введение контрактной системы для предоставляющих услуги; 6) поощрение хорошей работы стимулами, основанными на оценке исполнения и достижения результата;

Сравнительный анализ подходов в новом государственном управлении^[6]

Таблица 6.1

Источник: Таблица создана автором на основе анализа материалов XXIII Всемирного конгресса политологов в Монреале: Ирхин Ю. В. XXIII Всемирный конгресс Международной ассоциации политической науки «Вызовы современному управлению» // Вестник Российского ун-та дружбы народов. Сер. «Политические науки». № 4. 2014. С. 78—89. ¹

7) формирование в правительстве мощного эффективного ядра из высококвалифицированных менеджеров; 8) построение системы карьеры, основанной на культуре достижения результата и ротации кадров, предполагающей периодическую смену работ, позиций и учреждений; 9) развитие культуры подлинно публичной службы; 10) более тесная интеграция государственной службы с другими системами менеджмента.

Среди современных концепций и теорий, в которых исследуется роль государства в управлении жизнедеятельностью страны и общества, выделяется концепция открытого государства, появлению которой предшествовала теория политических сетей.

Открытое государство (правительство) — это доктрина государственного управления, поддерживающая право граждан на доступ к документам и действиям государства с целью возможности эффективного общественного контроля над государственным регулированием как основы для развития диалога между обществом и властью.

20 сентября 2011 г. по инициативе восьми стран (США, Бразилии, Великобритании, Мексики, Филиппин, Норвегии, Индонезии и Южной Африки) было объявлено о создании новой международной инициативы — «Партнерстве открытых государств». Цель партнерства — объединение усилий для совместного повышения прозрачности государственного управления, подотчетности государственных органов власти и вовлечения граждан в процесс принятия решений.

Мировая практика в области открытости государства является весьма широкой и включает множество тем и направлений, которые правительства стран выбирают как приоритетные. В то же время ряд направлений присутствуют повсеместно и считаются неотъемлемыми для обеспечения публичности государства. К таким направлениям можно отнести:

• — свобода информации. Свобода доступа к государственной информации для граждан, утвержденные стандарты и нормативные документы, устанавливающие порядок раскрытия информации;
• — открытые данные. Открытые государственные данные, охватывающие все ветви власти;
• — открытый диалог. Открытый диалог между гражданами и государством. Возможность граждан влиять на государственные структуры;
• — открытый бюджет. Открытость государственных расходов, включая государственные и муниципальные бюджеты, государственные закупки, госконтракты, гранты и субсидии;
• — открытый парламент. Открытость представительных органов власти, включая свободу доступа к парламентской информации, доступность парламентской информации в структурированном и открытом формате, понятность и публичность процедур принятия законов, вовлечение граждан в процессы разработки законопроектов;
• — внедрение краудсорсинга (решения общественно значимых задач силами добровольцев, координирующих свою деятельность с помощью информационных технологий) и краудфандинга (народного финансирования).

В целом, необходимо умело использовать достижения ведущих управленческих подходов: традиционно-рационального (эффективная бюрократия), нового государственного управления и менеджмента (включая неолиберальную модель с акцентом на рынках, контрактах и аутсорсинге), постнеолиберальную (с контролем за финансовыми рынками, поддержкой национального производства, ориентацией на подлинно публичные ценности, противодействия навязываемым из-за рубежа санкциям, повышения национального потребительского спроса и др.). Желательно избегать конфликта конкурирующих моделей государственного З’правления, правильно их выбирать и развивать, творчески применяя к особым условиям страны, добиваясь ее успешного социально-экономического развития.

Оптимальный управленческий вариант: использование лучших достижений современных теорий управления и соответствующего национального управленческого опыта; широкое использование современных информационных технологий.

• [1] См.: Купряшин Г. Л. Основы государственного и муниципального управления., 2015. С. 74.
• [2] См.: Сморгупов Л. В. Сравнительная политология. СПб.: Питер, 2012.
• [3] См.: Сморгунов Л. В., Шерстобитов А. С. Политические сети. Теорияи методы анализа: учебник для студентов вузов. СПб., 2014.
• [4] См.: Управление публичной политикой: монография / под ред. Л. В. Смор-гунова. М.: Аспект Пресс, 2015.
• [5] См.: Сморгунов Л. В. В поисках управляемости: трансформация теориипубличного управления в XXI в. // Вестник Санкт-Петербургского университета.2011. Сер. 6. Вып. 4. С. 93.
• [6] Rhodes R. A. The Craft of Public Administration // Participation. Canada. 2015. Vol. 38. P. 10; Rhodes R.A., Tieman A. Lessons inGoverning. Melburn University Press, 2014.