Источники и система экологического права

После обсуждения и уяснения предмета и методов экологического права, отграничения его от иных отраслей российского права возникают вопросы: какие элементы экологического права и законодательства имеют приоритетное значение в России и почему? какие конкретные полномочия Президента РФ и Правительства РФ имеют отношение к экологическим отношениям и почему? каково значение региональных, муниципальных и локальных актов как источников регулирования экологических отношений? Ряд этих вопросов выходит за рамки экологического права, но для полноценного его изучения ответы на них необходимы.

Иерархия и виды источников экологического права

Единство и соподчиненность источников экологического права

Каждой отрасли российского права и законодательства присущи свои источники, система, структура и формы, т. е. носители, держатели, кладовые письменных правовых требований, правовых институтов и норм. Формы актов, источников права для большинства отраслей законодательства одни и те же, но их количество, содержание, характер и сочетание между собой неодинаковы, что предполагает необходимость их конкретного рассмотрения применительно к экологическому праву. Актуальными проблемами в этой области становится уяснение соотношение источников и форм экологического права между собой, их модернизация, приспособление к современным условиям развития.

Система источников экологического права является логическим итогом систематизации норм и актов, объединяемых тематикой для удобства пользования. В этих нормах и правовых актах применяются как публично-правовые, так и частноправовые средства воздействия, которые в совокупности с содержанием образуют систему комплексного экологического права, обеспечивающего управление природоохранными и природоресурсными отношениями в соответствии с нормами Конституции.

Для крупнейшего федеративного государства и новой суперотрасли права важное значение приобретает иерархия источников экологического права. В рамках правовой системы источники законодательных и иных правовых требований выстраиваются по принципу их соподчиненности в иерархическую пирамиду. В многонациональном государстве, претендующем на то, чтобы стать правовым, демократическим, социальным, это особенно важно для налаживания надлежащей правотворческой деятельности органов государства и его субъектов, обеспечения режима законности и правопорядка.

В экологическом праве и законодательстве многочисленные и нередко весьма запутанные предписания разбросаны по различным «этажам» правовой системы, находятся на разных уровнях источников права и законодательства, причем не только на федеральном, но и на уровне субъектов РФ, муниципальных образований, учреждений, организаций, предприятий. В выстроенной иерархии источников экологического права, где соподчиненные «этажи» норм и актов дополняют и развивают друг друга, не должно быть места пробелам, противоречиям, коллизиям актов и требований. Все нормы, акты и предписания должны увязываться в единое целое, обеспечивать единство законодательных и иных правовых требований и единообразие правоприменения, что весьма важно на практике^[1].

Иерархия законодательства вызывает немало споров на практике. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ определением от 14 мая 2008 г. установила, что заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в Тверской областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Положения о Комитете по управлению имуществом Тверской области в части, ссылаясь на то, что оспариваемые пункты Положения противоречат ст. 9 ФЗ о государственной регистрации, согласно которой государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах. Соответствующие функции осуществляются Росреестром на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ, и его Управлением в Тверской области.

В нарушение указанных требований федерального законодательства оспариваемый пункт Положения в числе функций Комитета предусматривает осуществление государственной регистрации права государственной собственности Тверской области на имущество, в том числе земельные участки, на которые у Тверской области возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю.

В нарушение указанных требований пункт Положения к функциям Комитета относит осуществление предварительного согласования органам местного самоуправления действий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю.

В соответствии с пунктами «в», «г», «к», «н» ч. 1 ст. 72 Конституции вопросы владения, пользования и распоряжения землей; разграничение государственной собственности; земельное законодательство; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в силу ст. 29 ЗК осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления земельных участков в пределах их компетенции. Полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления в области земельных отношений определены в ст. 10 и 11 ЗК.

Таким образом, федеральным законодательством определено, что субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, отнесено к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, за исключением случая распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (абз. 3 п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-?3 «О введении в действие Земельного кодекса РФ»^[2]).

Учитывая, что федеральный законодатель предоставил субъектам РФ возможность предоставления права исполнительным органам государственной власти субъектов РФ распоряжения землями только в административных центрах и столицах субъектов РФ, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемая норма, предоставляющая полномочия органам исполнительной власти субъекта РФ согласовывать органам местного самоуправления действий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, противоречит федеральному законодательству и ущемляет права органов местного самоуправления.

Единство и соподчиненность источников, институтов и категорий общей и особенной частей экологического права еще раз доказывают наличие его специфического предмета и особенностей сочетания методов, а в целом — формирование системы экологического права, предполагающей своеобразную иерархию, классификацию элементов и рассмотрение перспектив дальнейшего развития экологического права.

В условиях глобализации и попыток активного использования зарубежного опыта целесообразно отметить, что наиболее характерным для России и распространенным способом правового регулирования общественных отношений, в том числе экологических отношений, всегда был письменный нормативный правовой акт, что обусловливалось масштабами, централизацией и многонациональностью государства, желанием обеспечить единообразие правопонимания и правоприменения, довести понятный текст до сведения исполнителей. Относящийся к началу XVIII в. процесс ускоренного формирования Петром I и его последователями правовой системы в России привел к заимствованию континентальной, западноевропейской, прусской правовой системы с ее достоинствами и недостатками. Продолжаемое в течение четырех столетий создание системы права не может не проецироваться на состояние современного экологического права как полноценной уникальной отрасли российского права.

В связи с многообразием природно-климатических условий нашей страны нормативные правовые акты по вопросам экологических отношений на уровне Федерации должны приниматься только по крупным направлениям и проблемам и крайне осторожно. Решение более конкретных задач, связанных с географическими, историческими, территориальными особенностями, относится к правотворческой компетенции субъектов РФ.

В настоящее время совершенствования и даже частичной ломки (умышленной либо неосторожной) системы законодательных актов необходимо еще раз вычленить приоритетность тех или иных источников экологического права, что особенно актуально для целей формирования провозглашенного в ст. 1 Конституции правового государства. Здесь продолжает быть постоянно актуальным проблема соотношения закона, а в условиях федеративного устройства — федерального закона и иных видов источников права.

В настоящее время актуальной проблемой для формирования единой системы экологического права и законодательства в России является четкое разграничение и реализация полномочий РФ и субъектов РФ.

Для экологических отношений конституционное разграничение компетенции РФ и субъектов РФ служит не столько теоретическим, сколько практическим ориентиром в области правотворчества в сфере охраны окружающей среды и организации рационального природопользования.

На единство и соподчиненность источников экологического права влияют подзаконные акты, к которым относятся приказы, инструкции, правила, наставления и другие нормативные акты, принимаемые федеральными и региональными органами исполнительной власти в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»^[3] и другими федеральными законами. Согласно требованиям административной реформы, проводимой с 2004 г. федеральными законами и указами Президента РФ, министерства, а также федеральные службы, агентства и учреждения принимают ведомственные акты в пределах своей компетенции. Эти акты регулируют отношения внутри ведомства, однако почти каждое из ведомств обладает надведомственными, иногда — координационными функциями в области регулирования экологических отношений, чем и обусловливается значение ведомственных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.

Так, в систему источников экологического права входят приказ Россельхознадзора о перечне должностных лиц Россельхознадзора и территориальных управлений Россельхознадзора, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, постановление Главного государственного санитарного врача РФ о запрещении использования пищевых добавок и др. Важно подчеркнуть, что, несмотря на соответствующее, не самое верхнее положение этих актов в пирамиде экологического законодательства (в широком смысле), их требования являются обязательными для всех должностных лиц и граждан, что немаловажно в условиях «перестройки» законодательства и ослабления экологического правопорядка.

С 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и иных ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Ее цель — упорядочение ведомственного правотворчества (создающего значительный массив экологического законодательства), установление законности и устранение дублирования в этой области. Государственная регистрация ведомственных актов, втом числе экологического законодательства, возложена на Минюст России.

В области регулирования охраны окружающей среды эта регистрация особенно способствует формированию и стабилизации экологического права и законодательства, поскольку при государственной регистрации в соответствии со ст. 15 Конституции проводится проверка регистрируемого акта, в ходе которой изучается:

• — полномочно ли данное министерство, иное ведомство издавать такой акт (обычно указанное полномочие вытекает из природоохранных функций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из специального постановления Правительства РФ или закона РФ, уполномочивающих данное ведомство на принятие такого акта);
• — не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей силы, т. е. вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступает в действие упоминаемая выше иерархия, или пирамида, нормативных актов экологического законодательства);
• — не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогичным по силе актом (в период отсутствия порядка в ведомственном правотворчестве различными ведомствами в ряде случаев принимались параллельные акты с одной и той же или близкой по значению нормой — правилом);
• — как будут доводиться до всеобщего сведения акты, затрагивающие экологические права, свободы и обязанности человека и гражданина.

После введения государственной регистрации некоторые ведомственные нормативные акты в области регулирования экологических отношений не прошли указанный анализ. Они были возвращены на доработку и так и не вышли в свет. Другие ведомственные нормативные акты, затрагивающие экологические отношения, прошедшие регистрацию, стали элементами и источниками экологического права и законодательства и опубликованы для всеобщего сведения.

Нормативные акты принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях и устанавливают обязанности для граждан, предоставляют им права. Они могут быть: рассчитаны на работающих в данной организации, т. е. обращены внутрь нее; направлены вовне ее. И те и другие носят неперсонифицированный, общий характер, ориентированы на неоднократное число применений, поэтому могут считаться нормативными.

Примером нормативного акта первого вида можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сельскохозяйственной организации (предприятия, товарищества, общества, ассоциации); утвержденный в законном порядке и в соответствии с уставом план должен действовать, исполняться и применяться всеми гражданами и юридическими лицами, пока он не будет изменен, отменен или выполнен. Сюда же относятся кооперативные, внутриколхозные акты, например правила вспашки зяби, одобренные на колхозном или ином полномочном собрании. Они носят общий характер потому, что распространяются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни проводил предусмотренные ими работы. В случае выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, заступивших на их место.

Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный негосударственной хозрасчетной организацией. Они также принимаются на основании и во исполнение вышестоящих нормативных актов — законов, указов, постановлений, приказов и т. п. и обязательны для исполнения обращающимися в организацию гражданами. Не всегда возможно провести четкую границу между этими видами нормативных актов. Например, правила внутреннего распорядка лесничества обращены вовнутрь организации, однако не могут не учитываться гражданами, обращающимися в лесничество по поводу лесных участков и лесопользования; в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизированные в актах организации, обязательны и для работников этой организации.

Хотя нормативные акты организации находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, т. е. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, они, тем не менее, являются самыми массовыми источниками и элементами экологического права, регулирующими наибольшее число прав граждан и конкретных экологических отношений. Именно среди локальных актов допускается наибольшее количество нарушений техники правотворчества и охраняемых законом прав и интересов граждан, что требует усиления внимания к этому звену системы экологического права.

• [1] Давид, Р. Основные правовые системы современности. М., 1988; Лазарев, Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.; Городец, 2003; Общая теория права / под ред. А. С. Пиголкина. М.: Городец, 2003. С. 276−328; Проблемы обшей теории права и государства: учебник/ под ред. В. С. Нерсесянца. М., 2009. С. 307−324, 347−364; Хлуденева, Н. И. Коллизии в экологическом праве; автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: ИЗиСП, 2006; Боголюбов, С. А. Правотворчество в сфере экологии. М.: ИЗиСП; ЭКСМО, 2010.
• [2] Собр. законодательства РФ. 2003. Кв 28. Ст. 2875.
• [3] Собр. законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.