Особенности работы комитетов в парламентах разных стран

В Великобритании основой работы палаты общин являются пленарные заседания и работа в комитетах. Комитеты бывают общие, специальные и объединенные. Общие комитеты (general committees) формируются для постатейного разбора законопроектов (биллей). По мере принятия закона (после окончания работы) комитеты распускаются. Количество членов варьируется от 16 до 50 человек. Количество общих комитетов соответствует числу обсуждаемых на данный момент законов. Специальные комитеты (select committees) имеют иную функциональную природу, а их деятельность продолжается только в период данного созыва. Численность таких комитетов варьируется от 11 до 17 человек. Среди них особое место занимают комитеты, контролирующие деятельность правительства (department select committees). Они впервые были созданы в 1979 г. и устроены по отраслевому признаку. К специальным комитетам относятся комитеты по особо важным вопросам, а также внутренние, регламентирующие деятельность палаты (например, комитет по процедуре). Объединенные комитеты сформированы из депутатов обеих палат на равном основании.

Исходя из режима правления, выделяются три вида конституционной компетентности парламента: 1) абсолютная и неограниченная (Великобритания, Новая Зеландия); 2) абсолютная и ограниченная (США и Франция); 3) относительная и ограниченная (ФРГ, Индия, Малайзия и др.). Российский парламент (Федеральное Собрание) также может быть отнесен к третьему типу.

Президент современной демократической страны, как правило, исполняет более представительные функции и порой не располагает реальной властью. Однако практически во всех странах с этой формой устройства власти он может распустить парламент, если деятельность законодателей по каким-то признакам не соответствует требованиям, обозначенным в конституции (например, они не смогли на конец календарного года утвердить бюджет или не приняли предложение о назначении на пост одного их представителей правительства, предложенных президентом). Парламент, со своей стороны, может в ходе процедуры импичмента способствовать отстранению президента (или любой другой значимой персоны в составе правительства) от должности.

Импичмент — процедура обвинения, в том числе уголовного, представителей государственной власти, в ходе которой, уличая лицо, подвергаемое процедуре импичмента, в каких-либо незаконных действиях или порочащих связях, определенная группа властных персон инициирует его отстранение от должности, фактически провозглашая недоверие.

Поводом к импичменту могут быть действия (бездействие), противоречащие коренным интересам государства, включая сговор с представителями других государств, коррупцию, профессиональную некомпетентность и даже болезнь.

Родиной импичмента является Англия, где, начиная с XIV в., палата общин законодательно закрепила свое право отдавать под суд королевских министров. В США импичмент был впервые применен в 1797 г. по отношению к сенатору Уильяму Блаунту, обвиненному в сговоре с англичанами.

Импичмент в отношении президента США имел место трижды. Все процедуры были инициированы палатой представителей, но не набрали должного количества голосов. Президент Р. Никсон, обвиненный по делу Уотергейта, накануне обсуждения по поводу импичмента подал в отставку. Президенты Э. Джексон и Б. Клинтон свои должности сохранили.

Другие примеры импичмента: в 1990;х гг. были отрешены от должности Ф. Колор и Д. Русеф (оба — президенты Бразилии), А. Фухимори (президент Перу), А. Фахид (Индонезия) и Р. Паксас (Литва).

Процедура импичмента применяется и на более низких уровнях государственной власти. В отдельных странах право на ее инициацию дано и населению (Лихтенштейн); оно реализуется в ходе всенародного референдума.

Импичмент представляет собой один из крайних и ярко выраженных по своей направленности способов организации процесса формирования, выработки и реализации политического решения. Понятно, что далеко не все политические решения, разрабатываемые и принимаемые в государстве, имеют такой характер. Обычно разработка, принятие, исполнение и контроль исполнения политического решения представляют собой рутинные процедуры, организованные в повседневном режиме и складывающиеся в течение долгих лет практики властвования и управления. Однако любой орган власти, как это следует из практики правления на протяжении веков, не может не обладать возможностями для работы в чрезвычайном режиме и в нестандартных ситуациях.

В этой связи в странах, относящихся к парламентскому типу правления, при институтах представительной (законодательной) государственной власти нередко создаются специальные органы, осуществляющие надзор за деятельностью президента (или иного высшего должностного лица страны), а также исполнительной властью. В отдельных случаях могут создаваться специальные представительства парламентов, участвующие в работе проблемных зон или комитетов исполнительной власти. Наоборот, в президентских республиках существуют органы (лица), ответственные за контроль за соблюдением законности в деятельности парламента и (или) исполнительной власти.

Рассмотрим примеры из практики государственного управления в разных странах мира по реализации функции регулирования, рассматривая последние как фоновые условия для реализации права властных структур на участие в процессе принятия политических решений.

Зарубежный опыт

В западных странах основной формой контроля за работой органов исполнительной власти являются вопросы к премьер-министру или министрам. Так, в Германии в соответствии с регламентами обычно раз в неделю устанавливается «час вопросов», который может длиться от 20 до 40 мин. Вопросы, как правило, подаются заранее и в письменной форме. Ответы могут быть устными или письменными, причем последние должны быть опубликованы. Количество задаваемых вопросов может регулироваться или не регулироваться. Один депутат может задавать не более двух вопросов в неделю. Подобного рода «правительственный час» имеет место и в России Другой, косвенной формой контроля являются дебаты в парламенте на заданную тему. Их инициация регламентируется по-разному. Тему дебатов может предложить группа депутатов (например, в Египте не менее чем 20 человек), оппозиция или президент.

Самая массовая форма контроля — ежегодные доклады или отчеты. Действенность этой формы в странах с различными политическими режимами различна. Там, где большинство членов парламента составляют представители правящей партии, а оппозиция практически отсутствует, они носят формальный, а порой и парадный характер. С ними сопряжена такая форма, как слушания, которые ограничены двумя условиями: 1) поле обсуждения должно совпадать с предметом деятельности (интереса) одной из комиссий; 2) итоги обсуждения должны быть публично озвучены.

Для экстренных и угрожающих безопасности ситуаций могут назначаться парламентские расследования. Они осуществляются либо специально созданными комиссиями, либо так или иначе назначенными лицами, которые получают доступ ко всем документам. В Италии и Японии работа таких комиссий нередко заканчивалась отставкой премьер-министра страны. В США в 1974 г. в результате их деятельности состоялась первая в истории страны досрочная отставка президента Р. Никсона.

Широкое распространение получает форма представительского участия в делах других государственных институтов или институтов других государств. Так, во Франции в 1970—1980;е гг. были созданы представительства национального парламента в ряде комиссий Европейского парламента: по делам европейских сообществ, по планированию, по демократическим процедурам и т. п. В Российской Федерации действует другая практика — разработан институт представителя президента в палатах Федерального Собрания.

В ряде стран избранным представителям парламента дано право финансового контроля за расходованием государственных средств. В России и ряде других стран для этих целей чаще используется институт относительно независимых счетных палат.

Перечисленные практики регулирования парламентом политической жизни страны характеризуют его участие в контроле за соблюло

дением процедур и методов принятия государственных политических решений в правительстве. Для контроля за качеством его работы непосредственно в процессе принятия решений разработаны и действуют процедурные регламенты. Они представляют собой конституциональные или иные законодательные установления, подробно регулирующие разные стороны деятельности парламента и прежде всего порядок работы с проектами законов и процедуры их принятия (отклонения).

Регулирование парламентских процедур в целом (а не только в рамках ПППР) имеет важнейшее значение и рассматривается как существенный элемент в системе «сдержек и противовесов». Регламенты являются одним из методов балансировки, уравновешивающей полномочия исполнительной и законодательной ветвей власти, а также взаимодействие внутренних и внешних структур. Нормы парламентской процедуры обязательны во всех странах представительной демократии и в большинстве закреплены специальными законами (актами). За исполнением норм регламента следят специальные органы, создаваемые при парламентах. Такие органы сегодня есть практически во всех странах, например, Комитет по регламенту и организации работы ГД ФС РФ.

Анализ конституций стран показывает наличие в них регулирующих норм двух видов: 1) нормы, которые определяют полномочия того или иного правящего органа, содержание его деятельности, круг субъектов, принимающих в ней участие, и их компетенции (права и ответственность); 2) юридические условия, определяющие требования к выполнению деятельности — процедурам, способам обсуждения и голосования, оформления соответствующих решений в виде документов и т. д.

К регулированию общих вопросов относятся: порядок созыва и роспуска; порядок продления срока полномочий созыва депутатов; порядок назначения новых выборов; процедура совместной деятельности палат (при двухпалатном парламенте) при осуществлении полномочий; требуемое большинство для принятия разного вида решений и др.

Регламентация процедуры разработки и принятия законов регулирует условия, по каким вопросам, кто и как может вносить законопроект на обсуждение, а также необходимые сроки этапов разработки и принятия законов, начиная от внесения законопроектов в парламент и кончая его опубликованием и вступлением в силу. Регламентации подлежат даже процедуры инициирования процесса обсуждения новых законодательных актов.

В развитых демократических странах мира действуют комитеты контроля за соблюдением регламентов деятельности органов государственной власти. В ряде стран (например, в Германии и России) действуют постоянные комиссии, осуществляющие помимо прочего проверку хода исполнения законов. Мониторинг законодательной деятельности осуществляют и сами органы власти, и общественность, и бизнес-сообщество. В отдельных случаях, организуется обсуждение итогов контрольной работы на пленарных заседаниях парламента.

В конституциях большинства демократических стран прописан порядок внесения законопроекта на обсуждение. Как правило, к числу инициаторов законодательных актов относят правительство (в лице премьера или отдельных министров) и депутатов парламента. В некоторых странах правом законодательной инициативы обладают высшие суды, избирательные комиссии, а также органы, представляющие интересы населения в рамках своих предметов ведения. В президентских и полупрезидентских республиках это зачастую президент страны или иное (по названию) первое лицо государства.

Отдельные государства наделяют этим правом население, но оговариваются условия ее осуществления — например, численность группы, подписавшей обращение в пользу разработки того или иного решения. Часто инициативные граждане готовят и сам законопроект. При этом по регламенту он должен собрать определенное число подписей: в Италии — 50 тыс., в Испании — 500 тыс., тогда как в Австрии это должно быть минимум 100 тыс. человек или 1/6 граждан, проживающих на территории трех земель.

Институциональная природа современных демократий требует особым образом оговаривать (а то и специально регулировать) практику работы с лоббистами. В США и Канаде они могут иметь свое представительство и разными доступными им способами отстаивать свое мнение. В других странах, например, в Германии, их деятельность и формы участия в работе правительства жестко регламентированы. В большинстве современных государств деятельность лоббистских кругов и структур никак не регламентируется. Но надо иметь в виду, что при этом все страны без исключения жестко оговаривают правила подачи документов для обсуждения законодательных инициатив.

Обсуждение законопроекта — длительная процедура и проходит она, как правило, через три этапа (слушания). Однако еще до этого проект нередко должен быть в целом одобрен соответствующей комиссией и (или) пленарным заседанием парламента в «нулевом чтении». При первом чтении законопроекта рассматривается целесообразность его концепции. При втором чтении законопроект совершенствуется с точки зрения содержания, уточняется путем внесения поправок, в том числе и элиминирующих отдельные нормы. При третьем чтении проект закона окончательно одобряется (отвергается), а соответствующая комиссия, учтя итоговые замечания, готовит его окончательную редакцию и направляет на обсуждение во вторую (высшую) палату парламента при наличии таковой. Закон считается принятым, если за него проголосовало простое большинство депутатов обеих палат. При этом президент или монарх может наложить вето на принятый парламентом закон. Если вето накладывает монарх, то оно называется резолютивным (или абсолютным), если президент страны, — суспензивным (или отлагательным). Конституционные законы в силу своего фундаментального характера принимаются обычно более сложным путем.

Парламенты демократических государств представляют собой сложную, полицентричную и многофункциональную структуру, вписанную в целостную систему государственного управления, реализующую принцип «сдержек-противовесов» различных ветвей власти. Их ключевая роль в процессе разработки и принятия политических решений реализуется прежде всего через установление регламентных ограничений на организацию процедуры отбора законопроектов, формы обсуждение и сроки работы с текстами. Не менее значимы меры по взаимному участию в этой деятельности других органов управления. Участвуя в избрании (равно как и в отрешении от должности) президента и иных знаковых персон в системах государственной власти и управления, принимая или отвергая их отчеты о своей (и подведомственных им подразделений) деятельности, они создают фон социальной направленности ПППР.