Порядок преобразования муниципальных образований, изменения их границ, упразднения поселений, создания вновь образованных поселений на межселенных территориях

Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает четыре вида (формы) возможных изменений (преобразований) территорий и (или) правового статуса муниципальных образований: изменение границ муниципального образования (ст. 12); преобразование муниципальных образований (ст. 13); упразднение поселений (ст. 13.1); создание вновь образованных поселений на межселенных территориях (ст. 13.2).

Важно отметить, что согласно ч. 1 ст. 13 указанного закона преобразованием муниципальных образований является:

• — объединение муниципальных образований;
• — разделение муниципальных образований;
• — изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;
• — изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;
• — изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;
• — изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;
• — присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Общим для всех указанных видов или форм территориальных и статусных преобразований муниципальных образований является то, что все они реализуются в установленном указанным законом порядке, предусматривающем следующие основные юридические стадии процесса изменения границ и (или) правового статуса муниципальных образований:

• — инициирование процесса изменения границ и (или) правового статуса муниципальных образований;
• — выражение согласия населения на изменение границ и (или) правового статуса муниципального образования посредством специально определяемых законодательством форм непосредственной демократии или через представительный орган соответствующего муниципального образования;
• — принятие закона субъекта РФ, которым юридически оформляется принятое решение об изменении границ муниципального образования, его преобразовании или упразднении поселений, или создании вновь образованных поселений на межселенных территориях.
• 1. Инициирование процесса изменения границ и (или) правового статуса муниципальных образований. Общим для юридических процедур изменения границ муниципального образования; преобразования муниципальных образований; упразднения поселений; создания вновь образованных поселений на межселенных территориях является то, что инициаторами их проведения могут выступать одни и те же субъекты:
  • а) население соответствующего муниципального образования;
  • б) органы местного самоуправления;
  • в) органы государственной власти субъекта РФ;
  • г) федеральные органы государственной власти.

Кроме того, все указанные виды (формы) возможных изменений (преобразований) территорий и (или) правового статуса муниципальных образований объединяют единые юридические процедуры (порядок) выражения данными субъектами инициатив по поводу такого рода территориальных и статусных изменений:

• — инициатива населения соответствующего муниципального образования по поводу изменения границ муниципального образования и (или) преобразования муниципальных образований реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума^[1];
• — инициативы населения по поводу упразднения поселений (ч. 2 ст. 13.1), создания вновь образованных поселений на межселенных территориях (ч. 1 ст. 13.2) оформляются соответствующим решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении или населенном пункте, расположенном на межселенных территориях;
• — инициативы органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти по поводу возможных изменений (преобразований) территорий и (или) правового статуса муниципальных образований оформляются их решениями, принимаемыми в форме соответствующих правовых актов.

При этом в Законе об общих принципах организации местного самоуправления определяются случаи, при которых органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти не могут инициировать процесс изменения границ муниципальных образований и их преобразования. В частности, согласно ч. 5 ст. 12 указанного закона они не могут инициировать процедуры изменения границ поселений, в случае если это приведет к уменьшению численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения, установленного в п. 6 ч. 1 ст. 11 Закона об общих принципах организации местного самоуправления^[2].

2. Выражение согласия населения на изменение границ и {или) правового статуса муниципального образования. Основной и обязательной юридической стадией процесса изменений (преобразований) территорий и (или) правового статуса муниципальных образований является стадия выражения согласия его населения на такого рода территориальные и статусные преобразования.

Законом об общих принципах организации местного самоуправления применительно к отдельным видам возможных изменений (преобразований) территорий и (или) правового статуса муниципальных образований определяются различные формы выражения согласия населения на такого рода изменения и (или) преобразования в зависимости от важности принимаемого решения^[3].

В форме голосования населения одного или нескольких муниципальных образований по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 указанного федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, определенном ст. 25.1 данного закона, а также с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований в соответствии с требованиями Закона об общих принципах организации местного самоуправления решаются вопросы:

• — изменения границ муниципальных районов, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (ч. 2 ст. 12);
• — изменения границ поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений (ч. 3 ст. 12);
• — разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений (ч. 5 ст. 13);
• — изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ч. 7 ст. 13);
• — изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменения статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения (ч. 7.2 ст. 13);
• — упразднения поселений на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек (ч. 1 ст. 13.1).

Важно отметить, что согласно ст. 24 Закона об общих принципах организации местного самоуправления голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Указанное голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги такого голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В ст. 25.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривается проведение схода граждан, в том числе по предусмотренным в данном законе вопросам:

• — изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущим отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);
• — изменения границ, преобразования поселения, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан;
• — упразднения поселения, расположенного на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек.

Такой сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины его участников.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает также случаи, когда население выражает согласие на указанные выше территориальные и статусные преобразования (изменения) через представительный орган соответствующего муниципального образования. В такой форме в указанном федеральном законе предусматривается выявление согласия населения по поводу:

• — изменения границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов (ч. 2.1 ст. 12);
• — изменения границ муниципальных районов и поселений, не влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений (ч. 4 ст. 12);
• — изменения границ внутригородских районов (ч. 4.1 ст. 12);
• — объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований (ч. 3 ст. 13);
• — объединения поселения с городским округом и утраты таким поселением статуса муниципального образования (ч. 3.1 ст. 13)^[4];
• — объединения двух и более внутригородских районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований (ч. 3.2 ст. 13);
• — объединения двух и более муниципальных районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, осуществляемого с учетом мнения населения (ч. 4 ст. 13);
• — разделения муниципального района (ч. 6 ст. 13);
• — разделения внутригородского района, влекущего образование двух и более внутригородских районов (ч. 6.1 ст. 13);
• — присоединения поселения к городскому округу с внутригородским делением (ч. 6.2 ст. 13)^[5];
• — создания вновь образованных поселений на межселенных территориях (ч. 2 ст. 13.2).
• 3. Принятие закона субъекта РФ, которым юридически оформляется принятое решение по рассматриваемым вопросам. Изменение границ муниципального образования, преобразование или упразднение поселений, или создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляются законом субъекта РФ, которым таким образом юридически оформляется принятое решение о территориальных и (или) статусных изменениях (преобразованиях) муниципального образования.

При этом Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает случаи, исключающие вступление в силу законов субъектов РФ по такого рода вопросам. В частности, не должны вступать в силу законы субъекта РФ по вопросам:

• — создания на межселенной территории вновь образованного поселения в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума (ч. 2 ст. 13.2);
• — преобразования муниципальных образований в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума (ч. 2 ст. 13).

• [1] Согласно требованиям ч. 4 ст. 22 Закона об общих принципах организации местногосамоуправления обязательным условием выдвижения такой инициативы является сбор подписей в ее поддержку, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не можетпревышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.
• [2] В данной норме предусмотрены следующие требования к минимальной численностинаселения: один сельский населенный пункт или поселок — более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общейтерриторией несколько сельских населенных пунктов — менее 1000 человек каждый (длятерритории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый).
• [3] При этом указанный закон не во всех случаях определяет формы, в которых населениевыражает свое согласие, но поводу выдвинутых инициатив о территориальных и (или) статусных изменениях муниципальных образований. В частности, в ч. 6.3 ст. 13 данного законазакрепляется бланкетная норма, указывающая на то, что согласие населения по вопросувыделения внутригородского района из городского округа с внутригородским делениемвыявляется в соответствии с его уставом. Такая же бланкетная норма содержится в ч. 7.1ст. 13 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в которой предусматривается, что формы и порядок выражения согласия населения относительно изменениястатуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением определяются в соответствии с его уставом и законом субъекта РФ.
• [4] В данной норме также указано на то, что в случае объединения городского поселенияс городским округом осуществляется одновременно изменение административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.
• [5] В таком случае поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородскимделением, наделяется законом субъекта РФ статусом внутригородского района.