Международно-правовой режим морских природных ресурсов

Термин «природные ресурсы» употребляется в многочисленных источниках международного и национального права. В юридической литературе подчеркивается, что такие ресурсы — это часть природы, а не нечто, созданное человеком; что не всякий компонент природы является природным ресурсом, а лишь тог, который общественно востребован; что эти критерии надо применять гибко.

По смыслу Конвенции 1982 г. морскими называются такие природные ресурсы, которые залегают (минеральные) или обитают (биологические) в Мировом океане: в его водной толще, на поверхности морского дна или в его недрах.

В Конвенции 1982 г. используются и давно известные международному праву термины (например, «природные ресурсы», «морские млекопитающие»), и ранее неизвестные универсальным международным Договорам («анадромные виды», «катадромные»); те, правовое значение которых определено Комиссией международного права еще в 1950;х гг. («сидячие виды»), и те, юридический смысл которых обозначен после принятия Конвенции 1982 г. либо его еще предстоит уточнять («запасы, встречающиеся как в исключительной экономической зоне, так и в районе, находящемся за ее пределами и прилегающем к пей»; «ассоциированные виды»). Нередко конвенционное и естественно-научное значение многих из таких терминов не совпадают, подобно тому как геологическое значение термина «континентальный шельф» отличается от международно-правового. Понятие «морские ресурсы» («морские природные ресурсы») по смыслу Конвенции 1982 г. объединяет в себе понятия «морские живые ресурсы» и «неживые ресурсы» .

В Конвенции 1982 г. не повторено широкое определение морских живых ресурсов, которое дано для иной цели — экосистемного управления морскими биоресурсами — согласно Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г.: «морские живые ресурсы означают популяции плавниковых рыб, моллюсков, ракообразных и всех других видов живых организмов, обитающих в конвенционном районе» (п. 2 ст. 1 Конвенции 1980 г.). Согласно Конвенции 1982 г. меры сохранения морских живых ресурсов и управления ими преследуют общую цель: чтобы их состояние не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации (п. 2 ст. 61; п. 1 ст. 119). Если морские организмы не эксплуатируются, не возникает и обязательства осуществлять дорогостоящие меры их сохранения (например, собирать научную информацию об объеме биомассы более 20 тыс. видов рыб при том, что человеком используется сегодня порядка 2 тыс. видов). По смыслу Конвенции 1982 г. морские живые ресурсы — это тс организмы Мирового океана, которые на период применения Конвенции уже востребованы человеком. Но предусмотренное Конвенцией 1982 г. понятие «живые ресурсы» не является статичным, оно охватывает все новые и новые виды морской фауны и флоры по мере их вовлечения в хозяйственный оборот для целей пищевых, рекреационных, медицинских или иных. Далее в Конвенции 1982 г. четко проводится отграничение термина «морские живые ресурсы» от термина «улов». Морские живые ресурсы по смыслу Конвенции — это не то, что изъято из морской среды и находится, к примеру, на борту рыболовного судна (это по Конвенции «улов»); морские живые ресурсы — это то, что обитает в естественной морской среде.

Применяемые в Конвенции термины «сохранение» и «управление» используются применительно к природным ресурсам, живым и неживым, а конвенционный термин «защита» — применительно к морской среде. В Конвенции 1982 г. термин «охрана» применен в ст. 146 и 155, когда речь идет об охране человеческой жизни.

Конвенцией 1982 г. отграничено юридическое значение термина «минеральные ресурсы» от значения термина «полезные ископаемые». Первым термином обозначены всякие неживые природные ресурсы в месте их залегания. Как сказано в Конвенции 1982 г., «ресурсы» означают «все твердые, жидкие или газообразные минеральные ресурсы, включая полиметаллические конкреции, in situ в Районе на морском дне или в его недрах» (п. «а» ст. 133; in situ — означает по латыни «на своем месте»). Вторым термином обозначены в Конвенции 1982 г. те минеральные ресурсы, которые «извлечены из Района» , — п. «b» ст. 133. Переход минерального ресурса в новое юридическое качество — «полезного ископаемого» — имеет последствия практического порядка. Так, согласно Конвенции «права на ресурсы Района принадлежат всему человечеству. Эти ресурсы не подлежат отчуждению» (п. 2 ст. 137). В отличие от минеральных ресурсов «полезные ископаемые, добываемые в Районе, могут быть отчуждены» (п. 2 ст. 137). В Соглашении 1994 г. об осуществлении части XI Конвенции по морскому праву 1982 г. (о минеральных ресурсах Международного района морского дна) также последовательно проводится разграничение между указанными терминами. В Соглашении 1994 г. есть положения и об «управлении ресурсами Района» (Международного района морского дна за пределами действия национальной юрисдикции), об «освоении ресурсов Района»; и о «добыче полезных ископаемых», о «добываемых полезных ископаемых», о «производителях полезных ископаемых» и т. д. В тексте резолюции II, принятой III Конференцией ООН, но морскому нраву, предусмотрено: «полиметаллические конкреции означают один из видов ресурсов Района, представляющий любую залежь или скопление конкреций, содержащих марганец, никель, кобальт и медь, на морском дне глубоководных районов или непосредственно под его поверхностью» (п. 1d резолюции II).

В Конвенции 1982 г. и в других материалах III Конференции ООН по морскому праву акцент сделан не на минеральные ресурсы в экономически широком смысле, а на «полиметаллические конкреции» (п. 6, 7 ст. 151; Приложение III к Конвенции; резолюция II Конференции ООН по морскому праву и др.). Предусмотрены некоторые правила, направленные на поддержание стабильности рынков тех «товаров, которые производятся из полезных ископаемых, добываемых в Районе», в частности никеля (п. 2−6 ст. 151 Конвенции), а также меди, кобальта и марганца (п. 7 ст. 151; Приложения III и IV к Конвенции и др.). В статьях о морских районах, находящихся под юрисдикцией прибрежного государства, предпочтение отдано термину «природные неживые ресурсы» (ст. 56, 77, 82 и др.). В конвенционных положениях о Районе используется в большинстве статей термин «ресурсы Района», которые определены как «минеральные ресурсы» (ст. 133), и лишь в ст. 145 сказано о защите и сохранении «природных ресурсов» Района, под которыми подразумеваются и живые, и неживые природные ресурсы.

Всякие неживые природные ресурсы, в том числе и находящиеся в данное время в морских районах под суверенитетом прибрежного государства или под его юрисдикцией, — это объекты не только национальных правоотношений, но и международных. Международно-правовой режим минеральных ресурсов в морских районах под суверенитетом и юрисдикцией прибрежных государств в настоящее время представлен на универсальном уровне положениями Конвенции 1982 г., предусмотренными в частях II («Территориальное море и прилежащая зона»), III («Проливы, используемые для международного судоходства»), IV («Государства-архипелаги»), V («Исключительная экономическая зона»), VI («Континентальный шельф»). Поскольку внутренние морские воды, территориальное море, а также морское дно под этими пространствами и недра дна составляют часть государственной территории прибрежного государства, оно суверенно устанавливает режим сохранения и использования природных ресурсов в этих морских районах, в том числе и минеральных ресурсов.

В настоящее время следует считать общепризнанным: если государство — носитель суверенитета вообще не использует естественные ресурсы в морских районах, находящихся под его суверенитетом, никакое иное государство, тем не менее, не может осуществлять в них разработку или разведку природных ресурсов без определенно выраженного на то согласия государства-суверена. Никакое иное государство не вправе без такого согласия проводить в указанных районах даже научные исследования, в том числе и природных ресурсов (ст. 245 Конвенции 1982 г.). При этом не исключаются обязательства о сотрудничестве государств в области сохранения природных ресурсов и управления ими в морских районах, составляющих часть их государственной территории. Такие обязательства предусмотрены, например, нормами международных договоров об управлении минеральными ресурсами в конкретных морских районах, когда такие ресурсы расположены по обе стороны границы между территориальными морями граничащих государств, а также договорными нормами об экосистемном управлении. Еще большее значение это имеет, когда речь идет об управлении природными ресурсами более обширных морских районов — исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Международная судебная практика

Международный Суд ООН в решении по делу о континентальном шельфе (1985 г., Ливия против Мальты) отметил: «Хотя может быть континентальный шельф там, где нет исключительной экономической зоны, не может быть исключительной экономической зоны без корреспондирующего континентального шельфа» .

Предоставляемые Конвенцией 1982 г. прибрежному государству суверенные права в области сохранения и использования природных ресурсов исключительной экономической зоны определены весьма широко. Современной тенденцией является практика комплексного применения прибрежным государством конвенционных положений о природных ресурсах для целей единообразного управления такими ресурсами — в районах под его суверенитетом (во внутренних водах, территориальном море и т. д.) и в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе. Конвенцией 1982 г. предусмотрены права и обязанности других по отношению к прибрежному государств в исключительной экономической зоне; эти права и обязанности соответствуют порядку реализации свобод открытого моря, в том числе свободы прокладки подводных кабелей и трубопроводов (п. 1 ст. 58), что имеет ключевое значение, например, для морской разработки ресурсов нефти и газа. При реализации указанных прав и выполнении обязанностей должным образом учитываются права прибрежного государства, соблюдаются его законы и правила, принятые в соответствии с международным правом (п. 3 ст. 58). Природные неживые ресурсы в пределах исключительной экономической зоны — это прежде всего минеральные ресурсы, которые растворены в самой водной толще исключительной экономической зоны. Из морской воды уже извлекаются поваренная соль, бром, магний, хотя подобное использование минеральных ресурсов водной толщи Мирового океана носит локальный характер.

Конвенция 1982 г. предусматривает права прибрежного государства в отношении природных ресурсов не только в водной толще, но и «на морском дне и в его недрах» в 200-мильных пределах этой зоны (п. 1 ст. 56). Вопрос о применимости указанных положений к природным ресурсам морского дна между 12-мильным и 200-мильным расстоянием от исходных линий решается на основе п. 3 ст. 56: указанные права прибрежного государства «в отношении морского дна и его недр осуществляются в соответствии с частью VI» («Континентальный шельф»). Даже если прибрежное государство само не разрабатывает природные ресурсы континентального шельфа, национальным законом не обозначило свой континентальный шельф, тем не менее никакое другое государство не вправе разрабатывать такие природные ресурсы без определенно выраженного согласия прибрежного государства.

Что касается правового режима минеральных ресурсов Района, то ключевой его вопрос — о последствиях их квалификации как «общего наследия человечества». Упоминавшееся Соглашение 1994 г. существенно изменило режим минеральных ресурсов Района и ресурсной деятельности в Районе в пользу рыночных принципов, сохранив, однако, установленный Конвенцией 1982 г. режим пространств Района и его ресурсов как общего наследия человечества. Приложением к Соглашению предусмотрено, что «освоение ресурсов Района осуществляется в соответствии с разумными коммерческими принципами»; в целях сведения к минимуму расходов государствучастников все органы и вспомогательные подразделения, учреждаемые в соответствии с Конвенцией и Соглашением, «являются экономичными», их создание и функционирование «происходит на основе эволюционного подхода, при котором учитываются функциональные потребности». Жестко регламентированы функции Органа в период до утверждения первого плана разработки ресурсов. В целях реализации зафиксированного принципа экономичности предусмотрены дополнительные положения, регламентирующие деятельность Органа и субъектов ресурсной деятельности в Районе. Функции предприятия на начальном этапе выполняются Секретариатом Органа, а предприятие занимается ресурсными разработками в Районе посредством организации совместных предприятий. Лишь после того как Совет установит, что деятельность совместного предприятия «отвечает разумным коммерческим принципам», Совет издает директиву о независимом функционировании предприятия. Рыночные начала внедрены Соглашением 1994 г. и в режим передачи технологий, связанных с деятельностью в Районе: «Предприятия, а также развивающиеся государства, желающие приобрести технологию глубоководной разработки морского дна, стремятся приобрести такую технологию на справедливых и разумных коммерческих условиях на открытом рынке или через посредство совместных предприятий» (п. 1а раздела 5 Соглашения 1994 г.).

Конвенцией 1982 г. к субъектам ресурсной деятельности в Районе в первую очередь отнесено предприятие — своеобразный производственный институт Органа, через который он непосредственно осуществляет деятельность в Районе. Во вторую очередь Конвенцией к субъектам ресурсной деятельности в Районе отнесены: а) государства-участники; б) их государственные предприятия; в) другие их физические и юридические лица или лица, находящиеся под эффективным контролем государств-участников или их граждан (если государство-участник поручилось за такое лицо); г) любая группа перечисленных выше субъектов ресурсной деятельности. Общим условием для субъектов ресурсной деятельности и критерием правомерности такой деятельности является соответствие требованиям, предусмотренным частью XI Конвенции и Приложением III к ней. С вступлением в силу Соглашения 1994 г. указанная очередность меняется: предприятие — уже не первый субъект ресурсной деятельности.

Конвенцией 1982 г. прибрежному государству предоставлены суверенные права на живые природные ресурсы в его исключительной экономической зоне в целях прежде всего сохранения таких ресурсов и управления ими, включая научные оценки запасов, иные ресурсные исследования, а также регулируемое использование морских биоресурсов. Последнее экономически наиболее привлекательно для прибрежного государства; юридически оно реализуется посредством осуществления конвенционного права прибрежного государства самостоятельно определять допустимый улов живых ресурсов в своей исключительной экономической зоне (п. 1 ст. 61); конвенционного права полностью использовать все живые ресурсы в своей исключительной экономической зоне, в отношении запасов которых прибрежное государство определило допустимый улов (ст. 56, 61, 62). При том на прибрежное государство налагаются и вполне определенные обязательства в целях сохранения живых ресурсов его исключительной экономической зоны и управления ими, прежде всего обязательство обеспечить, чтобы состояние ресурсов «не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации» (п. 2 ст. 61).

У прибрежного государства широкие полномочия самому определять, что означает " оптимальное использование живых ресурсов" в его исключительной экономической зоне (п. 1 ст. 62). Компетентная международная организация в настоящее время может точнее, чем, например, прибрежное государство на африканском побережье, определить величину максимального устойчивого вылова (п. 3 ст. 61) в экономической зоне такого государства. Но Конвенция не налагает на прибрежное государство обязательство эксплуатировать его ресурсы на уровне величины такого вылова. Конвенция лишь обязывает принимать меры сохранения ресурсов и управления ими, направленные на поддержание или восстановление «популяций вылавливаемых видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов» (п. 3 ст. 61).

Конвенционная часть об исключительной экономической зоне предусматривает также статьи о специально обозначенных видах морских биоресурсов: далеко мигрирующих видах; анадромных; «сидячих»; морских млекопитающих (ст. 64−68). Наличие этих статей не означает, что к перечисленным видам не применимы общие правила Конвенции 1982 г. о суверенных правах прибрежного государства, о сохранении морских биоресурсов в его исключительной экономической зоне, об управлении такими ресурсами. По отношению к этим правилам статьи об управлении запасами конкретных видов надо считать lex speciales. Некоторые из этих статей предусматривают положения, дополняющие режим управления биоресурсами: например, по ст. 65 прибрежное государство имеет право «запрещать, ограничивать или регулировать промысел морских млекопитающих более строго, чем это предусмотрено в настоящей части» .

В 1995 г. заключено многостороннее Соглашение об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, 1995 г. В Мировом океане складываются ситуации, когда ареал обитания рыбных запасов находится как в исключительной экономической зоне, так и в прилегающем к ней районе открытого моря. Такие запасы называются трансграничными. Стремясь рационально использовать трансграничный рыбный запас, прибрежное государство идет на самоограничительные меры, в том числе на уменьшение вылова в своей исключительной экономической зоне. Но эти меры оказываются тщетными вследствие нерегулируемого лова того же запаса в прилегающем районе открытого моря. В этой связи между государствами возникают разногласия, правовой и биологический аспекты которых могут быть разные. Например, в Северо-Западной Атлантике речь шла о разногласиях по поводу трансграничных запасов между прибрежным государством (Канадой) и ЕС; между государствами — членами Организации по рыболовству в Северной Атлантике (НАФО); между государствами — членами этой международной организации и государствами, не являющимися ее членами, но ведущими промысел в конвенционном районе НАФО (к примеру, Южной Кореей). В Беринговом море запасы минтая, обитающего преимущественно в исключительных экономических зонах России и США, были подорваны вследствие нерегулируемого промысла судами неберинговоморских государств в анклаве открытого моря, окруженном этими зонами. Поскольку в Конвенции 1982 г. термин «трансграничные запасы» не используется, его содержание вызвало в научных кругах дискуссию на международных симпозиумах, особенно в связи с различием между трансграничными и разделяемыми запасами.

В первом случае речь идет о запасе, ареал обитания которого включает районы с разными международно-правовыми режимами (экономическая зона — открытое море). Вопросы сохранения такого запаса специально регулируются положением п. 2 ст. 63 Конвенции 1982 г.: «В случае, когда один и тот же запас или запасы ассоциированных видов встречаются как в исключительной экономической зоне, так и в районе, находящемся за ее пределами и прилегающем к пей, прибрежное государство и государства, ведущие промысел таких запасов в прилегающем районе, стремятся прямо или через субрегиональный и региональные организации согласовать меры, необходимые для сохранения этих запасов в прилегающем районе» .

Во втором случае имеется в виду запас, ареал обитания которого включает районы со сходным правовым режимом (исключительная экономическая зона одного государства — такая же зона другого государства), к которому применимо положение п. 1 ст. 63 Конвенции: «В случае, когда один и тот же запас или запасы ассоциированных видов встречаются в исключительных экономических зонах двух и более прибрежных государств, эти государства стремятся согласовать меры, необходимые для координации и обеспечения сохранения и увеличения таких запасов без ущерба для других положений настоящей части» («Исключительная экономическая зона»). При анализе Соглашения 1995 г. (о трансграничных рыбных запасах) особое практическое значение имеют три вопроса: о соотношении Соглашения 1995 г. и Конвенции 1982 г.; о соотношении прав прибрежного государства и государства, ведущего промысел трансграничных запасов в открытом море; о правах и обязанностях стороны Соглашения 1995 г. в связи с мерами, принятыми участниками региональных договоров о морских биоресурсах. В отличие от Соглашения 1994 г. (о применении части XI Конвенции 1982 г.) Соглашение 1995 г. не предусматривает приоритет его норм перед нормами Конвенции 1982 г. Напротив, как сказано в ст. 4 Соглашения 1995 г., ничто в нем «не наносит ущерба правам, юрисдикции и обязанностям государств согласно Конвенции» и оно «толкуется и применяется в контексте Конвенции и сообразно с ней» .

Вопрос о соотношении в открытом море прав на трансграничные запасы прибрежного государства и государства, ведущего их промысел в открытом море, решен Соглашением 1995 г. определеннее, чем в Конвенции 1982 г., — путем обязательного учета интересов прибрежного государства в сохранении морских биоресурсов. Предусмотрено обязательство государств — участников Соглашения широко применять " осторожный подход" (ст. 5 и 6). Предусмотрены «общие принципы» сохранения трансграничных запасов (а также запасов далеко мигрирующих рыб) и управления ими. Меры «по сохранению и управлению, вводимые для открытого моря и принимаемые в районах под национальной юрисдикцией, являются сопоставимыми», и «в деле выработки сопоставимых мер» прибрежные государства и государства, ведущие промысел в открытом море, «обязаны сотрудничать». При определении таких сопоставимых мер государства обязаны принять во внимание в первую очередь меры по сохранению и управлению, принятые прибрежным государством и применяемые в районах под его юрисдикцией. Иначе говоря, обозначено особое значение национальных норм, принятых прибрежным государством и уже применяемых им: в процессе согласования международно-правовых норм — «сопоставимых»; и в случае отсутствия таких согласованных «сопоставимых» мер. «Сопоставимые» меры должны быть договорно согласованы прибрежным государством и иными государствами, ведущими промысел трансграничных запасов (а также запасов далеко мигрирующих видов), «в разумный срок» .