Понятие, принципы и виды нормотворчества

Как общественный процесс, нормотворчество можно рассматривать в широком — социальном, либо узком — юридическом (юридическо-техническом) смысле.

Социальное (широкое) значение нормотворчества — это средство достижения определенного состояния, конкретного поведения и действий человека. С помощью компьютерной технологии социальную цель можно предвидеть уже в начале нормотворческого процесса и проследить до момента ее гипотетического достижения. Нормотворческий процесс в широком понимании начинается раньше, чем нормотворческий процесс в узком смысле слова, и завершается позднее — на этапе эффективного правового воздействия нормы в целях реализации поставленной цели.

Юридическо-техническое (узкое) значение нормотворчества — это формальный процесс создания правового предписания, который сам урегулирован правом. В этом смысле, целью нормотворчества является изучение причин принятия нормативного акта, подготовка, обсуждение, принятие и опубликование, внесение в него изменений или порядок отмены.

Правотворчество является неотъемлемой частью понятия нормотворчества, его главной составляющей и основной структурной единицей (рис. 3.3). Однако помимо правотворчества нормотворчество включает в себя юридическую, в том числе правоустановительную технику, а также процесс создания и закрепления социальных норм.

Рис. 33. Структура нормотворчества Известно, что, но своему происхождению право может быть естественным и позитивным. Естественное право создается самой природой человека как биосоциального существа. Позитивное право создается государством в лице соответствующих органов, и прежде всего законодательных. В дайной главе речь идет о технике создания позитивного права, а это и есть правотворчество, которое служит начальным этапом жизни права.

По своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной (народной) воли в закон, ее оформления в различных правовых актах. Это деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию юридических норм. Правотворчество охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению, дополнению или отмене нормативных правовых актов.

Правотворчество можно рассматривать в узком и широком смыслах. В узком смысле — это процесс непосредственного создания, изменения или отмены правовых норм компетентными органами либо непосредственно населением (путем референдума).

Такую правотворческую деятельность в литературе нередко называют правотворчеством в собственном (буквальном) смысле слова.

Наряду с правотворчеством в узком смысле слова в науке нередко используется термин и понятие «правотворчество в широком смысле слова», или «правообразование», включающее в себя не только непосредственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость подготовительной стадии обусловливается потребностью повышения качества принимаемых актов, которое зависит не только от уровня самой правотворческой деятельности, но и от качества проводившихся до принятия правового акта подготовительных работ. Следует отметить, что решения, принимаемые на подготовительных стадиях, юридических последствий не порождают.

Составной частью правотворчества является законотворчество. Данным понятием охватывается правотворческая деятельность не всех, а только законодательных органов государства.

Соответственно, законотворчество порождает не всю систему нормативных актов, а только те, которые являются законами, поэтому правотворчество и законотворчество соотносятся, как целое и часть.

В процессе правотворческой деятельности действуют как объективные, так и субъективные факторы. Объективные — обусловлены назревшей потребностью общества в регулировании социальных отношений. Например, в начале 1990;х гг. возникла объективная потребность перевести экономику с плановой на рыночную основу. Эта потребность стала реализовываться, в частности, путем принятия таких законов, как Закон РФ от 25.12.1990 № 445−1 «О предпринимательской деятельности», Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и др.

Субъективные факторы обусловлены тем, что на всех стадиях правотворчества действуют вполне конкретные люди, и от их субъективной воли зависят содержание правового акта, сроки его принятия и другие не менее важные детали. Так, от персонального состава рабочей группы по разработке законопроекта во многом зависит выбор научной доктрины, которая становится основой будущего закона. Довольно часто принимаются законы, отражающие интересы определенных групп населения. В то же время субъективные факторы действуют в рамках объективных, и субъективные мотивы законодателей не могут выйти за определенный рубеж слишком далеко.

Правотворчество как юридический и социальный процесс выполняет следующие функции:

• • обновление нормативного материала;
• • преодоление пробелов в праве;
• • упорядочение и систематизация нормативных правовых актов.

Реализация этих функций осуществляется на основе определенных принципиальных положений, или принципов.

Принципы правотворчества — основополагающие идеи, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм, ориентир для субъектов правотворчества.

Среди данных принципов можно отметить следующие:

• — научность — при разработке и издании правового акта должны быть исследованы и приняты во внимание сложившаяся социально-экономическая ситуация, потребности общества, опыт других государств, имеющиеся научные доктрины. Необходимо также просчитать возможные последствия принятия данного акта, его место в системе права в целом, противодействующие факторы и социальные возможности — кадровые, финансовые, организационные и др., обеспечивающие достижение поставленной цели;
• — демократизм — проявляется в демократической процедуре разработки и принятия правовых актов, в том числе и путем всенародного референдума, широком привлечении граждан к правотворческой деятельности с целью достижения максимального соответствия содержания акта народной сбалансированной воле.

Что касается подзаконных, локальных и договорных норм права, то они обсуждаются конечно же в меньших масштабах, соответственно и их роль в жизни общества также гораздо меньше;

• — законность — действия субъектов правотворчества должны основываться на законах, т. е. осуществляться в рамках определенных полномочий при соблюдении формы и процедуры принятия нормативных актов. Помимо этого, содержание принятого акта не должно противоречить действующим актам более высокой юридической силы;
• — профессионализм — участвовать в правотворчестве должны компетентные специалисты в сфере юриспруденции, экономики, государственного и муниципального управления и других областях применительно к тематике принимаемого акта;
• — системность — нормативный акт должен вписываться в смысловую и юридическую иерархию юридических документов, не допуская дублирования, коллизий и рассогласованности с другими актами;
• — дифференциация правотворческих полномочий — нарушение этого принципа приводит к дублированию деятельности в сфере управления, столкновению правовых норм, нестабильности, безответственности, ростом правового нигилизма и юридическим конфликтам между различными уровнями власти;
• — гласность — открытость, «прозрачность» правотворческого процесса, доступность правовой информации для широких масс;
• — оперативность — своевременность издания нормативных актов, с минимальным временным отрывом от момента возникновения или изменения общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании.

Правотворчество — неоднородное по содержанию явление, сверхсложная многоступенчатая деятельность, но выработке общих правил поведения.

В зависимости от субъектов этой деятельности выделяют следующие виды правотворчества:

• — непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
• — государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ);
• — отдельных должностных лиц (например, министров, руководителей федеральных служб, глав субъектов РФ);
• — муниципальных органов;
• — локальное (в рамках предприятия, учреждения или организации).

Практика правотворческой деятельности различных государств содержит как общие, так и особенные черты. К универсальным признакам можно отнести общность ее целей, заключающихся в стремлении законодателя создать на своей территории единую и эффективную систему права, а также иерархию правовых норм.

Особенности же проявляются, в частности, в наличии своеобразных типов правотворческой деятельности, в существовании различной процедуры принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, их видах и др. Естественно, отличия в рамках одной правовой семьи менее заметны по сравнению с другими системами.

В зависимости от значимости выделяют следующие виды правотворчества:

• — законотворчество — правотворчество законодательных (представительных) органов власти, в процессе которого создаются нормативные акты высшей юридической силы — законы, для которых предусмотрена усложненная процедура принятия;
• — делегированное правотворчество — деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства или президента, осуществляемая по поручению парламента, по принятию в целях оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;
• — подзаконное правотворчество — правотворческая деятельность структур, не относящихся к высшим представительным органам (президент, правительство, министерства, службы, губернаторы, главы местных администраций, руководители предприятий, учреждений и организаций), осуществляемая во исполпепие или в рамках закона.

Нормативные правовые акты создаются, изменяются или подлежат отмене в строго определенном порядке, который обеспечивает как качество принимаемых актов, так и объективно необходимое закрепление баланса разноплановых социальных интересов.

Рассмотрим стадии правотворчества (рис. 3.4). Правотворчество — это деятельность, протекающая во времени в определенной последовательности, она проходит два этапа:

• 1) подготовка проекта нормативного акта;
• 2) его официальное принятие.

Рис. 3.4. Этапы и стадии правотворческого процесса Этап подготовки осуществляется в процессе прохождения следующих стадий:

• — принятие решения о подготовке проекта нормативного акта;
• — формирование рабочей группы и разработка концепции законопроекта;
• — подготовка текста акта;
• — предварительное обсуждение проекта;
• — согласование содержания проекта нормативного акта с различными органами и (или) организациями;
• — предварительное утверждение проекта.

Первый, подготовительный этап может осуществляться и вне правотворческого органа, тогда как второй, официальный, проходит исключительно в правотворческом органе.

Второй этап состоит из следующих стадий:

• — внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение;
• — обсуждение проекта;
• — принятие, одобрение и подписание нормативного акта;
• — официальное оглашение, доведение до сведения адресатов.

У различных субъектов правотворчества, принимающих нормативные акты определенной степени сложности и значимости, количество и содержание таких стадий может существенно варьироваться. Так, у представительных органов государственной власти — одни процедуры их принятия, у предприятий — другие, упрощенные. Причем в зависимости от юридической силы документа его действия в пространстве и по кругу лиц, правовая регламентация правотворческого процесса имеет различную степень детализации. Естественно, наиболее регламентирован порядок подготовки и принятия актов высшей юридической силы.

Нормативно-правовая база правотворческой деятельности включает следующие акты:

— Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» ;

Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» ;

• — Указ Президента РФ от 05.04.1994 № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» ;
• — Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» ;
• — Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 3, 4, 12, 28, 43, 44);
• — Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» ;
• — Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах, но обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» ;
• — постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» ;
• — постановление Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» ;
• — приказ Минюста России от 20.08.2013 № 144 «Об утверждении Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» ;
• — приказ Минюста России от 19.12.2008 № 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» ;
• — постановление Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» ;
• — приказ Минюста России от 22.12.2008 № 300 «Об утверждении Порядка представления сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов»; и др.

В качестве примера можно привести и ряд нормативных актов, регулирующих правотворческую деятельность отдельных видов субъектов, а именно:

• — приказ Росстата от 15.11.2012 № 606 «О Порядке опубликования и вступления в силу актов Федеральной службы государственной статистики, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации» ;
• — Закон Челябинской области от 30.05.2002 № 87−30 «О нормативных правовых актах Челябинской области» (есть еще в ряде субъектов).

Необходимо отметить, что в силу довольно большого массива подобной информации, разрозненности и отсутствию унификации, ее использование значительным образом затруднено, поэтому в рамках законопроектной деятельности в 1996 г. в Государственную Думу РФ вносился проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который был принят в первом чтении 11 ноября 1996 г. и направлен на доработку. Повторно законопроект рассматривался в октябре 1999 г. (заключение Правового управления Аппарата ГД ФС РФ от 15.10.1999 № 2.2−15/683 «На проект Федерального закона „О нормативных правовых актах в Российской Федерации“» (II чтение)), после чего был передан на заключение Байка России. В 2003 г. закон получил отрицательное заключение Президента РФ и остался непринятым и сегодня.

Как уже отмечалось, стадии правотворческой деятельности довольно сильно разняться между собой в зависимости от вида правотворчества и субъекта правотворческой деятельности, поэтому будут подробно рассмотрены далее в тематических параграфах. Здесь же уместно коснуться наиболее общего, заключительного и важнейшего этапа правотворческой деятельности — обнародования нормативных правовых актов.

В настоящее время, помимо известных печатных источников официального опубликования правовой информации, важную роль играют высокотехнологичные информационные источники с использованием компьютерных технологий, поэтому остановимся подробнее именно на них.

Одной из первых подобных разработок в нашей стране стал научно-технический центр правовой информации «Система» ФСО России (НТЦ «Система»), созданный в 1993 г. в целях информационно-правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти.

Актами Президента и Правительства РФ на НТЦ «Система» возложено выполнение ряда задач в сфере правовой информатизации России, в том числе функции головной организации в этой сфере.

Информационный фонд Центра составляет более 90 000 документов, без учета международных договоров, актов органов исполнительной власти и арбитражной практики. В полном объеме представлены правовые акты с 1990 г. Его пользователями являются органы государственной власти РФ, а также научные учреждения, коммерческие организации и СМИ.

Различные информационно-правовые продукты НТЦ «Система» установлены в органах государственной власти практически всех субъектов РФ.

Помимо этого, НТЦ «Система» :

• — создает и ведет эталонный банк данных правовых актов высших органов государственной власти, который содержит официальные тексты правовых актов в машиночитаемом виде, получаемых непосредственно из Администрации Президента, Аппарата Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации, Конституционного и Верховного Суда РФ;
• — издает и распространяет официальные машиночитаемые сборники, являющиеся электронными копиями официальных периодических изданий «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», выпускаемых издательством «Юридическая литература» Администрации Президента РФ;
• — осуществляет государственный учет и регистрацию баз данных и учет банков данных правовой информации в России;
• — является центральным узлом правовой информации, обеспечивающим свободный, оперативный доступ к информационноправовым ресурсам со стороны органов государственной власти, а также информационный обмен с региональными узлами правовой информации и субъектами РФ.

Следует отметить и Федеральный регистр нормативных правовых актов, который в целях обеспечения реализации конститу;

ционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах РФ ведется Минюстом России. Доступ к сведениям осуществляется через портал «Нормативные правовые акты Российской Федерации», обеспечивающий возможность ознакомиться с актами:

• — федерального законодательства;
• — Государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
• — Федерального регистра правовых актов субъектов РФ;
• — Фонда международных документов и соглашений;
• — Реестра уставов муниципальных образований и реестра муниципальных образований;
• — Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

На портале представлены как текущие редакции нормативных актов, так и предыдущие, кроме того, доступны дополнительные сведения (информация о юридической экспертизе, опубликовании, обнародовании и т. д.).

Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации» является сетевым изданием и включен в государственную систему правовой информации.

Зарегистрирован этот ресурс 22 июля 2011 г. как федеральная государственная информационная система под номером № ФС-7 110 096.

Официальный интернет-портал правовой информации обеспечивает:

• — официальное опубликование правовых актов;
• — свободный, круглосуточный, бесплатный доступ к правовым актам в разделах «Законодательство России» и «Официальное опубликование правовых актов» ;
• — информирование всех заинтересованных лиц о новеллах российского законодательства;
• — предоставление зарегистрированным абонентам технологического доступа к новейшим пополнениям информационно-правовой системы «Законодательство России» ;
• — предоставление информационных данных об основных направлениях деятельности в области правовой информатизации и их результатах, а также о текущем состоянии и развитии государственной системы правовой информации;
• — возможность организации в рамках Портала личного информационного пространства путем применения индивидуальных сервисов и интерактивного режима.

Статус Портала как официального публикатора правовых актов определен Федеральным законом от 21.10.2011 № 289-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания“» .

На Официальном интернет-портале публикуют:

• — федеральные конституционные и текущие федеральные законы;
• — акты палат российского Парламента, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции РФ;
• — указы и распоряжения Президента РФ.

В порядке, устанавливаемом Президентом РФ, на портале могут быть размещены иные акты палат высшего законодательного (представительного) органа государственной власти России, Правительства РФ и других органов государственной власти, правовые акты субъектов РФ и муниципальные правовые акты.

Банк данных «Нормативно-правовые акты Федерального Собрания Российской Федерации» включает правовые и распорядительные акты Федерального Собрания РФ, принятые после 1 января 2000 г.; а также кодексы, федеральные конституционные и федеральные законы, принятые с 1994 г.

Источником официального опубликования нормативных актов данный ресурс не является, публикация правовых и распорядительных актов Федерального Собрания РФ, а также федеральных законов и федеральных конституционных законов в Банке данных носит справочный характер.

Документы включаются в Банк данных «как есть», с минимальной технической обработкой, исключающей какое-либо искажение исходного текста самого документа.