Меры социальной поддержки отдельных категорий граждан

Понятие мер социальной поддержки граждан

Термин «меры социальной поддержки» нельзя назвать новым для современного законодательства РФ. Вместе с тем в ранее действовавшем законодательстве широко применялся другой термин — «льготы», который, однако, не получил законодательного определения.

Как правовое средство льготы используются в различных отраслях права. Особенностью социальных льгот является то, что они предоставляются исключительно с целью облегчения удовлетворения социально значимых потребностей, г. е. для достижения целей социального обеспечения. При таком подходе социальной является их целевая направленность, а не отраслевая природа, поэтому предоставляться социальные льготы могут не только в рамках отношений по социальному обеспечению, но и в рамках иных отношений (налоговых, трудовых, отношений, связанных с отбыванием уголовного наказания, и пр.).

Социальные льготы — это предоставление доступа к материальному или нематериальному благу отдельным категориям граждан в упрощенном порядке либо их освобождение (полное или частичное) от оплаты этого блага с целью облегчения удовлетворения жизненных социально значимых потребностей таких лиц.

Мнение специалиста Представляется ошибочным отождествление льготы с тем благом, доступ к которому она предоставляет. На этом основании многие авторы выделяют материальные и нематериальные льготы: материальные льготы представляют собой скидку, но оплате тех или иных социальных услуг или бесплатное их предоставление, а сущность нематериальных льгот заключается в преимущественном (первоочередном, внеочередном) праве на различное социальное обеспечение. На наш взгляд, по своему существу льгота всегда нематериальна, она носит только организационный характер^[1].

Основаниями предоставления льгот по ранее действовавшему законодательству были: заслуги отдельных категорий граждан перед государством, обществом (например, право на льготы имели различные категории ветеранов, Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации); получение лицом вреда здоровью, претерпевание каких-либо лишений или ограничение прав и свобод (например, реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий; лица, пострадавшие в результате различных радиационных аварий). Одновременно с этим льготы предоставлялись и по иным основаниям. В частности, педагогические работники образовательных учреждений имели льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.

В целом, необходимость существования льгот была обоснована: льгота, являясь эффективным правовым средством реализации прав граждан, была призвана облегчить им доступ к социальным благам и повысить эффективность основного вида обеспечения. При ретроспективном взгляде на ситуацию, сложившуюся к 2004 г., следует признать, что законодательство того времени содержало значительное число льгот для населения, при этом не было предусмотрено финансирование предоставления этих разнообразных льгот, что стало одной из причин реформирования системы льготноправового регулирования Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ^[2] (далее — Закон № 122-ФЗ).

До 1 января 2005 г. (даты вступления в силу названного закона) количество льгот и категорий граждан — получателей льгот было весьма велико. Разные исследователи называют различные цифры: от 150 видов на федеральном уровне до более 400.

Последствия принятия Закона № 122-ФЗ можно разделить на две группы: монетизация льгот (изменение формы предоставления: с натуральных льгот на денежные выплаты) и расширение полномочий субъектов РФ (меры социальной поддержки отдельных категорий льготников стали предусматриваться в законах субъектов РФ).

Принципы монетизации, т. е. перехода от предоставления натуральных льгот к денежным выплатам, содержатся в преамбуле и ст. 153 Закона № 122-ФЗ:

• — при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации должны вводиться эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;
• — должен реализовываться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;
• — гражданам должна предоставляться возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности посредством установления временного регулирования общественных отношений;
• — недопустимы при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц;
• — вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г.;
• — при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

В результате монетизации само понятие «льгота», по существу, должно было исчезнуть из социального законодательства: в тексте Закона № 122-ФЗ данный термин заменялся другими — «меры социальной поддержки» и «социальные гарантии». Однако если определение понятия «социальная поддержка» было введено Законом № 122-ФЗ в два федеральных закона^[3], то определения «социальных гарантий» законодательство не содержит до сих пор, нет также определения и по-прежнему используемого термина «льготы». Да и сам законодатель не всегда учитывает различное содержание этих понятий, применяя тот или иной термин, и зачастую именует мерами социальной поддержки то, что фактически является льготой или социальной гарантией.

Таким образом, после 1 января 2005 г. льгота как правовая категория продолжает применяться в законодательстве (примеры этого будут приведены ниже), оказываясь «встроенной» в систему мер социальной поддержки граждан. Однако, несмотря на фактическое отождествление законодателем льгот с мерами социальной поддержки и социальными гарантиями, по своей сущности это различные понятия, разные правовые категории.

При анализе понятия «меры социальной поддержки» необходимо исходить из следующего. Льгота — это всегда преимущество, приоритет. Поэтому социальные льготы могут иметь место в тех случаях, когда реализация конституционного права на социальное обеспечение в полном объеме невозможна в силу препятствующих этому объективных причин, связанных с личностными особенностями получателя того или иного вида обеспечения, и ему предоставляется преимущество в его реализации перед другими лицами (первоочередное, преимущественное право на что-либо). Меры социальной поддержки имеют иную цель — они дополняют иные виды обеспечения для увеличения объема предоставлений какому-либо лицу и тем самым улучшения его материального положения. Поэтому право на них наступает наряду с правом на иные виды социального обеспечения. Кроме того, в силу своего разнообразия они не составляют самостоятельного вида обеспечения, а являются группой таких видов.

Меры социальной поддержки — это объединенная общей целевой направленностью группа видов социального обеспечения, выраженных в дополнительных денежных выплатах (отличающихся от пенсий и пособий по основаниям предоставления и принципам определения размеров), в освобождении от несения некоторых расходов и в дополнительных социальных услугах, т. е. являющихся дополнительными денежными или натуральными предоставлениями наряду с основным видом социального обеспечения.

Размышления В региональном законодательстве можно встретить различные подходы к пониманию категории «социальная поддержка». Например, в Красноярском крае^[4], Краснодарском крае^[5], Астраханской области^[6] социальная поддержка граждан определяется как система правовых, экономических, организационных и иных мер, гарантированных государством отдельным категориям населения, а в Ярославской области^[7] — как предоставление отдельным категориям граждан социальных услуг, денежных компенсаций, денежных выплат. Меры социальной поддержки в субъектах РФ понимаются как способы обеспечения граждан определенными материальными благами в денежной или натуральной форме либо преимущества (льготы) в получении таких материальных благ за счет средств бюджета субъекта РФ (Омская область^[8]); как система государственных гарантий, предоставляемых населению в денежной и (или) натуральной форме (Владимирская^[9], Воронежская^[10] области). Как вы полагаете, какое из них в наибольшей степени соответствует характеру рассматриваемого вида социального обеспечения?

Что же касается социальных гарантий, то они, будучи одним из видов гарантий как общеправовой категории, в отличие от мер социальной поддержки, предоставляются по профессиональному принципу — различным категориям служащих (государственных служащих, лиц, занимающих государственные должности РФ, и г. д.) или лицам, выполняющим ту или иную профессиональную деятельность (например, педагогические работники).

Социальные гарантии — правовые средства, с помощью которых обеспечивается реализация социальных прав лиц, замещающих государственные должности, должности государственной службы, муниципальной службы, а также иных категорий лиц в порядке, устанавливаемом законодательством РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, соглашениями, коллективными договорами и трудовыми договорами.

Система мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, сложившаяся в законодательстве РФ после 1 января 2005 г., включает в себя:

• — денежные выплаты (прежде всего ежемесячная денежная выплата);
• — дополнительное право на получение блага в натуральной форме.

Кроме того, эта система охватывает и меры, фактически являющиеся льготами (хотя формально законодатель, как уже упоминалось, попытался отказаться от данного термина):

• — освобождение (полное или частичное) от несения денежных расходов по оплате блага;
• — преимущественное (первоочередное, внеочередное) право на получение блага (материального и нематериального) по сравнению с другими гражданами.

Следует также учитывать, что в законодательстве отсутствует четкое разграничение мер социальной поддержки и государственной социальной помощи. Доктринально разграничение можно было бы провести по основанию и принципу предоставления: наличие нуждаемости или трудной жизненной ситуации как основание предоставления и адресный характер предоставления государственной социальной помощи или категориальный принцип предоставления мер социальной поддержки без учета индивидуальной нуждаемости и оценки жизненной ситуации их получателя.

Однако законодатель, поставив в государственной программе РФ «Социальная поддержка граждан»^[11] задачу повышения адресности при предоставлении мер социальной поддержки, собирается последовательно расширять адресный подход, основанный на оценке нуждаемости при предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям граждан. Таким образом, будет происходить смешение категориального и адресного подходов, при котором, возможно, не удастся разграничить социальную поддержку отдельных категорий граждан от государственной социальной помощи^[12].

• [1] См. также: Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой.М.: Юристъ, 2006. С. 410.
• [2] Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесенииизменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации““».
• [3] См.: Статья 4 Закона РФ от 15.05.1991 № 1244−1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и ст. 2Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
• [4] См.: Постановление правительства Красноярского края от 30.09.2013 № 507-п «Обутверждении государственной программы Красноярского края „Развитие системы социальной поддержки населения“».
• [5] См.: Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского краяот 05.10.2015 № 938 «Об утверждении государственной программы Краснодарского края"Социальная поддержка граждан»".
• [6] См.: Постановление Правительства Астраханской области от 12.09.2014 № 399-Г1"О государственной программе «Социальная защита, поддержка и социальное обслуживаниенаселения Астраханской области»".
• [7] См.: Статья 5 Закона Ярославской области от 19.12.2008 № 65-з «Социальный кодексЯрославской области».
• [8] См.: Статья 3 Закона Омской области от 04.07.2008 № 1061−03 «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан».
• [9] См.: Статья 1 Закона Владимирской области от 02.10.2007 № 120−03 «О социальнойподдержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан во Владимирскойобласти».
• [10] См.: Статья 1 Закона Воронежской области от 14.11.2008 № 103−03 «О социальнойподдержке отдельных категорий граждан в Воронежской области».
• [11] Государственная программа Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 296.
• [12] В частности, это можно проиллюстрировать исключением с 1 января 2018 г. абз. 2 преамбулы Закона о государственной социальной помощи, согласно которому предметом регулирования данного закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданамльгот и мер социальной поддержки, установленных законодательством РФ (см. подп. «б"п. 1 ст. 5, ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 29.12.2015 № 388-ФЗ «О внесении измененийв отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости»).