Власть и общество при Николае I: новый этап бюрократизации государственного управления. 
Попытки реформ административной системы

НИКОЛАЙ I (1796−1855)

Российский император с 1825 г.

Вступил на престол после внезапной смерти своего брата императора Александра I. Подавил восстав не декабристов.

При Николае I была усилена централизация бюрократического аппарата, составлены Полное собрание законов и Свод законов Российской империи, введены новые цензурные уставы (1826.1828).

Важной стороной внешней политики явился возврат к принципам Священного союза. В период царствования Николая 1 Россия участвовала в войнах: Кавказской (1817−1864), русско-персидской (1826−1828), русско-турецкой (1828 1829), Крымской (1853 1856), закончившейся поражением России.

Рис. 10.4. Портрет Николая I.

Личность и государственные взгляды Николая I (1825−1855) всегда являлись предметом острых дискуссий и неоднозначных оценок. В советской историографии эта тема была запретной или оценивалась исключительно негативно. Период правления Николая I характеризовался как «апогей самодержавия», «эпоха политической реакции», а сам император — как исключительный деспот, самодур, «Николай Палкин» (производное от «Николай Павлович»). Очевидно, что подобные однозначные и упрощенные подходы не раскрывают всю сложность правления Николая I и своеобразие той эпохи.

Время правления Николая I пришлось на очень сложный период в развитии мировой истории, когда большинство европейских стран уже вступили в эпоху развитого капитализма. В этой ситуации Россия оказалась перед проблемой, как безболезненно интегрировать себя в новый порядок. Это не могло не вызвать острых дискуссий в обществе, которое окончательно разделилось на сторонников западных институтов и ценностей и защитников самобытного пути развития России.

Расколу общества в значительной мере «содействовала» позиция нового правительства. В отличие от своих «либеральных» предшественников Николай I не считал правильным заимствование Россией европейских политических институтов и принципов, он был убежден, что Россия должна развиваться, опираясь на традиционные ценности и институты. Именно с Николая I начался новый поворот России к почвенничеству, который позже после либеральных реформ Александра II повторили последние российские императоры Александр III (первым из царей со времен Петра I отпустивший боярскую бороду) и Николай II.

Во введении к учебному пособию нам уже приходилось говорить о том, что в условиях мобилизационного типа развития, отставания России от европейских стран и связанного с этим отставанием резкого несоответствия европеизированной элиты и традиционалистских народных масс модернизация страны неизбежно должна была проводиться в русле консервативного обновления. Именно политика консервативного обновления, предполагавшая сохранение традиционных институтов при одновременной активно-реформаторской роли государства могла обеспечить постепенное вхождение России в новую эпоху индустриального общества. С учетом особенностей национального менталитета здоровая консервативная идеология могла сыграть роль амортизатора, регулирующего степень влияния перемен на наиболее незащищенные слои традиционного общества.

Однако, как это часто бывало в России, власть в очередной раз переиграла самое себя в стремлении сохранить незыблемыми государственные устои, встав не на путь здоровой консервативной политики, учитывающей необходимость перемен, а на узкую тропу охранительства. При Николае I усиливается самодержавный характер власти, общество ставится под жесткий контроль бюрократического и полицейского аппарата.

В значительной мере этому способствовали особые обстоятельства вступления Николая I на престол, совпавшего с выступлением декабристов, что не могло не повлиять на поведение и без того консервативно настроенного императора. События 14 декабря 1825 г., закончившиеся казнью декабристов, всю жизнь преследовали Николая I и оказали сильное влияние на всю его правительственную деятельность.

Из дела декабристов Николай 1 сделал вывод о неблагонадежности дворянского сословия и необходимости переориентации в своей государственной деятельности на послушное чиновничество. Стремление пересмотреть политику Екатерины II по отношению к дворянству, эмансипировать власть от его влияния, как мы уже видели, была характерна и для Павла I, и для Александра I. Однако при Николае I это стремление получает реальное воплощение. Но в этом заключалась и трагическая сторона правления Николая I, поскольку, эмансипируясь от преобладания дворянства и делая ставку исключительно на бюрократию, власть оставалась без поддержки интеллектуальной элиты русского общества, тем самым обрекая на провал многие государственные преобразования (по сути, эта же причина обусловила поражение хрущевской оттепели в советское время).

В отличие от своих предшественников Николай I хотел управлять государством лично без привлечения общества, опираясь исключительно на бюрократические учреждения и даже минуя их через преобразованную в 1826 г. Собственную его императорского величества канцелярию. При Николае I в России пышным цветом расцвела бюрократическая система, что дало основание В. О. Ключевскому считать, что «здание российской бюрократии было возведено при Николае I» .

Все сказанное не означает, что Николай I не понимал необходимости проведения реформ государственного управления. Напротив, после восстания декабристов мысль о необходимости перемен в системе управления была одной из главных в политике новой власти. Об этом может свидетельствовать тот факт, что, придя к власти, император уволил наиболее одиозных политических деятелей последних лет правления Александра I (в частности, генерала А. А. Аракчеева) и привлек к деятельному участию во власти многих из бывших «молодых друзей» Александра I. Во главе Государственного совета был поставлен В. П. Кочубей. Вернулся к активной государственной деятельности М. М. Сперанский. Сразу после подавления выступления декабристов по инициативе императора был создай специальный секретный «Комитет 6 декабря 1826 г.» во главе с В. П. Кочубеем.

" для пересмотра государственного управления". Комитет проделал огромную работу по разбору дела декабристов и подготовил ряд проектов по преобразованию центральных и местных органов управления, в том числе проект закона о правах сословий, включавший вопрос об улучшении быта крестьян.

Работа комитета 1826 г. дала императору богатый материал о состоянии дел в Российской империи и направлении проведения реформ. Однако выводы из него Николай I сделал свои. Условно их можно свести к трем основным позициям: 1) убеждение в необходимости усиления режима личной власти (с этой целью была реформирована Собственная его императорского величества канцелярия); 2) осознание важности и необходимости совершенствования законодательства, проведения кодификации законов и упорядочения на этой основе системы государственного управления; 3) убеждение в необходимости усиления системы политической безопасности (впервые в России создавался особый орган политической полиции — III отделение Собственной его императорского величества канцелярии).

Собственная его императорского величества канцелярия существовала с конца XVIII в. как личная канцелярия российских императоров и не играла заметной роли в управлении государством. При Николае I ее значение существенно меняется: из личной канцелярии царей она превращается в один из самых важных органов управления империей, поставленный над всеми государственными органами и позволявший императору лично управлять всеми сферами государственной жизни. Структурно Канцелярия состояла из шести созданных в разное время отделений (табл. 10.1):

/ отделение занималось осуществлением контроля за деятельностью министров, следило за исполнением министрами царских повелений, подготавливало проекты указов, контролировало деятельность губернаторов и всей местной администрации, управляло кадрами чиновников государственного аппарата, включая вопросы приема, увольнения, производства в чины и т. д.;

// отделение обобщало существующую юридическую практику (в рамках этого отделения была осуществлена кодификация законов и подготовлено в 1830 г. под руководством М. М. Сперанского Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, включавшее все нормативные акты 1649−1825 гг. и Свод действующих законов в 15 томах);

III отделение занималось вопросами государственной и политической безопасности;

IV отделение управляло женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями, оно было образовано после смерти жены Павла 1 императрицы Марии Федоровны (1828) и получило впоследствии название «ведомство учреждений императрицы Марии» ;

V отделение было создано в 1836 г. для выработки проекта реформы государственных крестьян (в 1837 г. было преобразовано в Министерство государственных имуществ под руководством личного друга Николая I, крупного государственного деятеля графа П. Д. Киселева);

VI отделение ведало управлением территориями Кавказа, в том числе в условиях Кавказской войны (создано в 1842 г.).

Таблица 10.1. Структура Собственной его императорского величества канцелярии

Одной из характерных черт николаевской системы стало насаждение государственной идеологии и усиление патерналистского характера государства. По мнению современных исследователей, Николай I, по сути, вернулся к практике московских государей — установлению общего духа государственной идеологии: только теперь на смену известной формулы «Москва — Третий Рим» пришла знаменитая триада министра народного просвещения С. С. Уварова «православие, самодержавие, народность». Эта концептуальная установка, получившая название теории «официальной народности», была ориентирована на сохранение в России самодержавия как национальной формы государственности, утверждала православие в качестве господствующей религии и, апеллируя к народности, ставила основной целью расширение социальной базы самодержавия. Начиная с правления Николая I власть делает ставку на националистические настроения, разыгрывает национальную карту, т. е. делает шаги, сопровождавшиеся насильственной русификацией некоренных народов и инонациональных окраин, заведомо ошибочные в многонациональной стране.

Проведению политики государственного патернализма активно содействовало созданное в рамках Собственной его императорского величества канцелярии III отделение во главе с лично доверенным Николая I генералом А. А. Бенкендорфом. Созданное первоначально с целью надзора за законностью в стране, обеспечения спокойствия и охраны прав подданных от произвола властей, оно вскоре стало осуществлять надзор за политическим настроением общества, заменив в этом значении существовавшие в XVIII в. тайные канцелярии по политическим делам. Так, III отделение ведало всем полицейским сыском в стране, собирало информацию о настроениях в различных слоях общества, осуществляло негласный контроль над всем государственным аппаратом, имело широкую сеть агентуры, в том числе за границей для наблюдения за русскими эмигрантами, ведало тюрьмами, местами ссылки, делами о расколе и подчинялось лично императору.

В 1827 г. было принято специальное «Положение о корпусе жандармов». Вся территория России (за исключением Польши, Кавказа и земель Войска Донского) была разделена на сеть жандармских округов во главе с жандармскими генералами, подчинявшимися Жандармскому управлению, находившемуся в ведении III отделения. Основными целями этого нововведения было установление надзора за местной администрацией, сбор оперативной информации о настроениях в обществе, поиск беглых крестьян, исполнение законов и приговоров суда и т. д. При Николае I впервые создается сельская полиция. С этой целью в 1837 г. уезды были разделены на более мелкие административные единицы — станы во главе с назначаемым губернатором становым приставом, опиравшимся в своей деятельности на вотчинную полицию и избранных крестьянскими сходами сотских и десятских.

Ряд преобразований был проведен Николаем 1 в сфере сословных отношений. Эти меры носили двойственный характер. Первоочередной задачей считалась необходимость укрепления дворянства в связи с обнаружившимся и усиливавшимся процессом разложения, деклассирования и оскудения дворянских родов. К середине XIX в. русское дворянство значительно изменило свой состав, шел процесс омещанивания «благородного сословия» за счет выходцев из более низких слоев общества, получивших дворянство на основе введенного петровской Табелью о рангах принципа выслуги. В связи с этим при Николае I были изменены правила присвоения дворянского звания: отныне только IX классный чин давал личное дворянство и V чин — потомственное дворянство (до этого соответственно XIV и VIII классные чипы). С целью укрепления дворянского землевладения и сокращения числа дроблений дворянских имений был восстановлен введенный еще Петром I принцип майората. В 1845 г. был издан специальный указ о майоратах, запрещавший делить имения, насчитывающие более 1000 душ крепостных крестьян, между всеми сыновьями дворянина, и неукоснительно требовавший, чтобы все имения переходили старшему сыну. Однако этот указ, как и петровские меры, не имел реального действия.

В то же время в новых условиях середины XIX в. необходимо было сделать ряд уступок буржуазному развитию, рыночным отношениям. Правительство считало назревшим делом отмену крепостного права, но, опасаясь внезапного освобождения миллионов крестьян из рабского состояния, полагало, что делать это необходимо постепенно, не предавая обсуждение вопроса гласности. За годы правления Николая I крестьянский вопрос обсуждался в девяти секретных комитетах (включая «Комитет 6 декабря 1826 г.»), но так и не был решен из-за противодействия дворянства и верхов чиновничества. Правительство Николая I издало несколько указов, облегчавших положение крепостных крестьян, но не отменявших крепостничество. В 1842 г. был издан указ «Об обязанных крестьянах», по которому крестьяне получали по воле помещика личную свободу и земельный надел в пользование, за который они обязаны были выполнять ряд повинностей в пользу помещика; 8 ноября 1847 г. издан указ о праве помещичьих крестьян выкупаться на волю с землей, после чего они могли зачисляться в разряд государственных крестьян. Так же как и другие меры, этот указ не имел серьезных последствий.

Попытки реформ административной системы. При Николае I не проводилось широких административных реформ, и система управления в период cio царствования в целом не претерпела больших изменений. Изменения в основном касались дальнейшей централизации и бюрократизации государственного управления. В то же время объективная необходимость совершенствования механизма высшего и центрального государственного управления в такой огромной стране, как Россия, заставляла власть принимать соответствующие меры по рационализации государственного аппарата, дальнейшему развитию правовой базы его функционирования, повышению уровня кадрового состава государственной администрации (табл. 10.2). Сам император не раз подчеркивал, что с самого начала его царствования проблемы управления были для него не только важными, но и первостепенными.

Одним из основных направлений совершенствования государственного аппарата при Николае I было дальнейшее развитие министерской системы, представленной в середине XIX в. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их деятельность через Комитет министров. Были уточнены функции министерств, повышены требования к персональной ответственности министров, принимались меры по совершенствованию внутриведомственных структур. Однако в большинстве случаев эти меры не приводили к желаемому результату, прежде всего в связи с существовавшим в николаевской системе управления дуализмом управленческих структур (Собственная его императорского величества канцелярия и министерства) и связанным с этим параллелизмом в высшем центральном и местном управлении.

Наделение Собственной его императорского величества канцелярии государственно-управленческими и законотворческой функциями привело к усложнению механизма государственного управления. Государственный совет понижался в статусе и утрачивал свое прежнее значение законосовещательного органа при императоре. Резко возросла роль Комитета министров, постепенно приобретавшего характер репрессивного органа. В тоже время параллельное существование высших и центральных органов с дублирующими друг друга функциями создавало благоприятные условия для роста бюрократизма, волокиты, казнокрадства и взяточничества в органах власти и управления.

Другой особенностью николаевской системы государственного управления следует считать усиление полицейского характера и дальнейшую милитаризацию аппарата управления. На посты глав многих министерств и ведомств при Николае I назначались военные люди. Подавляющее большинство губернаторов (в 41 губернии из 53) также были военными, в основном генералами. Были военизированы управление горных и соляных.

Таблица 10.2. Порядок производства в чины, права и обязанности государственных служащих, регламентированные в правление Николая I.

дел, ведомства путей сообщения, строительство железных дорог. Наблюдается резкое усиление роли МВД, развитие которого шло в направлении сокращения его хозяйственных отделов и расширения полицейско-карательных функций. Как свидетельство усиления личного начала в государственном управлении, роста абсолютистских тенденций можно рассматривать создание в 1826 г. на базе прежних дворцовых учреждений и ведомств самостоятельного Министерства двора.

Усиление роли царской администрации непосредственно отразилось на эволюции городского сословного управления, которое было поставлено при Николае I под жесткую опеку губернаторов и городских полицейских органов (управы благочиния). Органы городского самоуправления были либо упразднены (городские, депутатские собрания) либо превращались в придаток бюрократических и полицейских органов (шестигласные думы).

Из наиболее значимых правительственных мероприятий Николая I, способствующих дальнейшему прогрессу страны, следует назвать проведенную Министерством финансов в конце 1830-х гг. денежную реформу, а также подготовленную и осуществленную Министерством государственных имуществ реформу государственных крестьян.

Денежная реформа счала возможной благодаря усилиям нового министра финансов ученого-финансиста генерала Е. Ф. Канкрина (1823−1844), сумевшего благодаря своей бережливости и умелой распорядительности резко сократить государственные расходы, аккумулировать в государственном казначействе значительный запас золота и серебра и укрепить заметно пошатнувшийся за время правления Александра I курс русского рубля. Суть этой реформы сводилась к замене обесценившихся ассигнаций кредитными билетами из расчета 3 руб. 50 коп. за 1 руб. серебром. Помимо введения серебряного обращения вводилась практика внутренних и внешних займов, стали выпускаться «депозитные билеты» и «серии», имевшие одинаковую ценность с серебряной монетой, что приучало население к новым видам денежных знаков.

Тогда же была проведена широкая реформа государственных крестьян, составлявших к середине XIX в. более 45% всего крестьянского населения. В ходе этой реформы, проведенной образованным в 1837 г. на базе V отделения Собственной его императорского величества канцелярии Министерством Государственных имуществ, возглавляемым П. Д. Киселевым, государственные крестьяне получали широкое местное самоуправление, развивавшееся под контролем создаваемых во всех губерниях палат государственных имуществ. Государственные крестьяне объединялись в особые сельские общества, из нескольких таких обществ создавались волости, управляемые выборными волостными сходами. В деревнях сельские сходы избирали деревенских старост. Эта модель сельского самоуправления была сохранена после отмены крепостного права и распространена на бывших крепостных крестьян.

Ряд мер был принят правительством Николая I с целью укрепления системы местной администрации. Так же как и в сфере высшего и центрального управления, основные усилия властей были направлены на дальнейшую централизацию местного управления, его военизацию и полицеизацию. В 1837 г. был издан «Общий наказ гражданским губернаторам», ставивший целью придать местному управлению характер отлаженного механизма, работающего в строгом соответствии с законом и предписаниями вышестоящих инстанций. Губернатор являлся полномочным хозяином губернии и должен был выступать в роли блюстителя неприкосновенности верховных прав самодержавия, обеспечивать точное исполнение указов императора и Сената, предписаний МВД. В системе губернского управления помимо губернских правлений действовали под председательством губернатора различные отраслевые присутствия, комиссии, комитеты, приказы общественного призрения. Тем самым губернаторство окончательно приобретало характер строго централизованного, бюрократического института управления.

Одновременно было принято решение об упразднении генерал-губернаторского поста для большинства областей центральной России (кроме Москвы и Санкт-Петербурга). В институте генерал-губернаторства центральная власть видела лишнее звено в бюрократической вертикали, делающее систему управления менее проницаемой для контроля. Решено было оставить генерал-губернаторов как органы чрезвычайной политической власти только в тех районах, интеграция которых в Российскую империю по тем или иным причинам была неполной, а также там, где возникала угроза безопасности государству и требовались дополнительные средства бюрократического контроля для ее устранения. Для остальных губерний признавался достаточным политический надзор со стороны губернаторов и их нового начальства — Министерства внутренних дел.

Стремясь создать эффективно работающую администрацию, центральная власть проявляла заботу о создании и развитии системы подготовки кадров чиновной бюрократии. Еще при Александре I был открыт ряд высших учебных заведений с целью создания контингента служащих с высшим образованием. Это были университеты и лицеи: Дерптский, Виленский, Харьковский, Казанский, Петербургский, Царскосельский (с 1844 г. Александровский) лицей, Демидовский лицей (в г. Ярославле), Высшее училище правоведения, Институт путей сообщения и др. Важным событием стало принятие в 1835 г. Университетского устава, который наряду с предоставлением университетам некоторых прав самоуправления и свободы преподавания предусматривал открытие на юридических факультетах университетов кафедр законов благоустройства и благочиния, позже в 1860-х гг. переименованных в кафедры полицейского права. Кафедры законов благоустройства и благочиния включали в себя изучение законов о народонаселении, народном продовольствии, общественном призрении, благоустройстве в городах и селениях, о праве.

Однако общий дух николаевского правления, опасения правительства в отношении того, что учебные заведения станут рассадниками вредных политических влияний, негативно сказывались на развитии образования. Университетская автономия на деле оставалась формальной: за университетами должны были наблюдать попечители учебных округов. После революционных событий 1848 г. в ряде европейских стран надзор за русскими университетами был ужесточен, введен ряд ограничений в их деятельности: упразднено преподавание философии, прекращена посылка за границу молодых ученых для подготовки к профессорскому званию, введены ограничительные квоты для приема студентов в высшие учебные заведения.

Недоверие к обществу и связанное с ним стремление власти опираться исключительно на чиновную бюрократию являлось одним из главных недостатков николаевской системы управления, лишавшим ее возможности динамичного развития. Если начало правления Николая I было насыщено духом преобразований, готовностью к реформам, то к концу его царствования этот дух вовсе испарился. Система жесткого бюрократизма, отчуждавшая власть от общества, привела в конечном счете к господству канцелярии, которая могла родить только послушных исполнителей, чиновников-формалистов, далеких от действительной жизни и не желавших никаких изменений. Эта система бюрократического централизма, в которой можно было увидеть, по меткому замечанию М. Е. Салтыкова-Щедрина, только трех начальников — императора, губернатора и городового, стала главным препятствием на пути дальнейшего реформирования общества.

По данным научных исследований, число чиновников в России только за первую половину XIX в. увеличилось с 16 тыс. в 1801 г. до 76 тыс. к середине века. В результате российское чиновничество, обычно бессильное в лице своих министров перед самодержавной властью, становилось практически бесконтрольным и неуязвимым как самостоятельная сила. На эту опасность обращали внимание не только представители российской передовой общественности, отмечавшие, что страной правит не столько Зимний, сколько русская бюрократия. Заложником созданной им бюрократической системы оказался и сам император, вынужденный признать в конце своего правления, что государством управляет, увы, не он, а «столоначальники» .