Содержание государственной бюджетной политики

Бюджетная политика является важнейшим элементом финансовой политики государства и инструментом управления государственными и муниципальными финансами. Обычно она включает фискальную политику, но is некоторых источниках она рассматривается как бюджетно-налоговая политика. Она характеризуется следующими направлениями политики:

• — в области расходования средств;
• — мобилизации средств (фискальная политика);
• — сбалансированности бюджета;
• — управления государственным и муниципальным долгом;
• — межбюджетных отношений.

Таким образом, бюджетная политика представляет собой комплекс направлений, которые напрямую связаны с совершенствованием бюджетного процесса, распределения и перераспределения ВВП и НД, эффективным и целевым использованием средств бюджета.

Бюджетная политика государства — это совокупность мероприятий в сфере организации бюджетных отношений, осуществляемых с целью обеспечения его денежными средствами для выполнения своих функций.

Исходя из указанных направлений можно сказать, что инструментами реализации бюджетной политики являются программы расходов, налоговые ставки и льготы, трансферты, государственные займы. Как и любая политика, в бюджетной сфере выделяются свои стратегические приоритеты и задачи. В долгосрочной перспективе можно выделить следующие важнейшие целевые ориентиры:

• — оптимизация налоговой нагрузки на экономику;
• — концентрация бюджетных средств по приоритетным целевым направлениям;
• — поддержание устойчивости социальной сферы;
• — оптимизация долговой нагрузки на бюджет;
• — совершенствование системы межбюджетных отношений.

Задачи бюджетной политики обязательно учитываются при формировании проектов бюджета на всех уровнях бюджетной системы.

Современные тенденции бюджетной политики России можно проследить нс только в ежегодном послании Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации, но и в составе таких государственных программ, как «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», «Повышение эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года». Исходя из указанных документов целью бюджетной политики на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. является обеспечение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и безусловное исполнение принятых обязательств наиболее эффективным способом.

Основные стратегические ориентиры для исполнительных органов власти представлены в составе следующих задач.

Первое направление — это совершенствование нормативно-правового регулирования бюджетного процесса. Основной новацией бюджетного законодательства предстоящего периода станет подготовка новой редакции БК РФ, которая должна подвести итоги проведенных бюджетных реформ, консолидировать в единую систему многочисленные принятые федеральные законы и разработанные законопроекты о внесении в него изменений. Изменения должны вступить в силу с 1 января 2016 г. и применяться, начиная с формирования проектов бюджетов на 2016 г. и плановый период 2017 и 2018 гг.

Второе направление — это повышение качества государственных программ и расширение их использования в бюджетном планировании. Продолжение реализации принципа формирования бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ повысит обоснованность бюджетных ассигнований на этапе их формирования, обеспечит их большую прозрачность для общества и наличие более широких возможностей для оценки их эффективности. В госз’дарственных программах следует более полно отражать комплекс мер и инструментов государственной политики, повысив тем самым их качество как документов стратегического планирования. Важно обеспечить дальнейшую интеграцию государственных программ в процесс бюджетного планирования, в том числе регламентировать процесс выделения дополнительных ресурсов, увязав его с достижением целей и результатов соответствующих госпрограмм. При этом необходимость исполнения полномочий в условиях жестких финансовых ограничений предполагает расширение полномочий главных распорядителей средств федерального бюджета по перераспределению средств внутри программ.

Третье направление — это снижение зависимости бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации от трансфертов из федерального бюджета.

Так, с 1 января 2015 г. предусматривается:

• — постепенное повышение базы для начисления страховых взносов с 160% номинально начисленной среднемесячной заработной платы до 230%;
• — стимулирование более позднего назначения трудовой пенсии;
• — уточнение требований к минимальному страховому стажу (с 5 до 15 лет).

Также предусматривается изменение механизма преференций по уплате страховых взносов в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации отдельными категориями страхователей с тем, чтобы после окончания срока действия таких преференций (при необходимости поддержки отдельных секторов экономики) предоставлялись меры государственной поддержки, не затрагивающие систему обязательного социального страхования.

Четвертое направление — это повышение эффективности финансовых взаимоотношений с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Основой для повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов является совершенствование структуры и порядка их предоставления, а также формирования объемов данных трансфертов исходя из необходимости решения приоритетных задач социально-экономического развития. Стабильность и предсказуемость межбюджетного регулирования является основой повышения эффективности использования межбюджетных трансфертов. Исходя из этого в проекте федерального бюджета на 2015—2017 гг. будет обеспечено максимальное распределение межбюджетных трансфертов по субъектам Российской Федерации.

Для сохранения уровня финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с относительно низким уровнем подушевых налоговых и неналоговых доходов в рамках планового периода предусматривается увеличение с учетом темпов инфляции общего объема дотаций, предоставляемых бюджетам субъектов на выравнивание бюджетной обеспеченности. Планируется продолжение работы по консолидации субсидий, выделяемых бюджетам субъектов из федерального бюджета, в рамках государственных программ.

При этом предоставление субсидий на софинансирование конкретных региональных и муниципальных объектов будет осуществляться только при условии, что они необходимы для функционирования объектов федеральной собственности. В целях софинансирования других объектов планируется предоставлять единую (комплексную) субсидию в рамках государственных программ, контроль за использованием которой не предусматривает включение региональных и муниципальных объектов в федеральную адресную инвестиционную программу.

После завершения этих мероприятий (в среднесрочном периоде) необходимо отказаться от дальнейшего изменения методологии и подходов к формированию, распределению и предоставлению межбюджетных трансфертов, корректировки распределения полномочий между уровнями публичной власти, изменения налогового законодательства, что позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления реализовать преимущества долгосрочного бюджетного планирования и программно-целевого метода на качественно новом уровне.

В условиях существенного роста объемов государственного и муниципального долга будет изменена основная задача предоставления бюджетных кредитов. Сокращению уровня долговой нагрузки региональных и местных бюджетов, в частности, будет способствовать замещение коммерческих кредитов субъектов Российской Федерации бюджетными кредитами из федерального бюджета с одновременным снижением платы за пользование ими. При этом в качестве условий предоставления кредитов будут использоваться дополнительные требования к ограничению наращивания прочих заимствований (за исключением займов на реструктуризацию накопленной задолженности), оптимизации структуры и объемов расходных обязательств, проведению эффективной политики администрирования доходов.

Пятое направление — это повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг. В рамках решения данной задачи будет продолжена работа по созданию стимулов для более рационального и экономного использования бюджетных средств (в том числе при размещении заказов и исполнении обязательств), сокращению доли неэффективных бюджетных расходов. Использование инструмента государственного.

(муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг при стратегическом и бюджетном планировании обеспечит взаимосвязь государственных программ и заданий в целях создания условий для достижения целей государственной политики в соответствующих сферах и повышения эффективности деятельности учреждений по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных и муниципальных услугах.

Также необходимо предусмотреть увязку состава и объема государственных (муниципальных) услуг (работ) с социальными гарантиями и обязательствами государства.

Будет завершен процесс разработки «прозрачной» методики по определению стоимости государственных (муниципальных) услуг путем введения единых (групповых) значений нормативов затрат для формирования субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания.

Необходимо продолжить работу по оптимизации структуры бюджетной сети за счет ликвидации или преобразования государственных (муниципальных) учреждений, которые не оказывают услуги, непосредственно направленные на реализацию полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Для этого предусмотрена разработка оснований принятия решений о целесообразности сохранения, реорганизации, изменении типа или ликвидации государственных учреждений.

В плановом периоде будет завершено формирование единого перечня государственных и муниципальных услуг и работ на основе базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, разработанных федеральными органами исполнительной власти, которые будут действовать для всех публично-правовых образований. При этом единый перечень государственных и муниципальных услуг и работ должен стать основанием для формирования ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ.

Повышение качества услуг (работ) также предполагается достичь путем создания соответствующей нормативно-правовой базы, регулирующей привлечение к их оказанию негосударственных организаций посредством внедрения конкурсного размещения государственного (муниципального) заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг с участием негосударственных организаций и полномасштабного применения принципов «эффективного контракта» в государственных (муниципальных) учреждениях.

Шестое направление — это оптимизация расходов на оплату труда. В рамках исполнения Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предлагается обеспечить совершенствование системы оплаты труда государственных служащих путем увеличения фонда материального стимулирования в период 2015—2016 гг., а начиная с 2017 г. — с изменениями структуры фонда оплаты труда, в которой доля стимулирующих выплат составит 40%, при одновременном повышении фонда оплаты труда в 2,48 раза. Кроме того, планируется оптимизация бюджетных расходов на оплату труда, в том числе с учетом сокращения численности государственных служащих и работников федеральных государственных органов, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы. Это планируется осуществить наряду с оптимизацией функций федеральных государственных органов (перераспределение функций, передача полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, исключение дублирующих функций, специализация функций).

В 2017 г. финансовое обеспечение расходов по оплате труда работников федеральных государственных органов планируется осуществлять исходя из фактической численности с учетом ограничения финансирования вакантных должностей не более 10% от установленной численности. Данный подход позволит оптимизировать расходы на содержание федеральных государственных органов. В случае увеличения фактической численности (в пределах штатной численности) в течение финансового года главным распорядителям средств федерального бюджета будут доводиться дополнительные бюджетные ассигнования на оплату труда работников за счет средств специально созданного для этих целей резерва. С 2017 г. в условиях повышения уровня оплаты труда государственных служащих планируется сокращение продолжительности отпусков на государственной гражданской службе.

Кроме того, будет завершен переход к полномасштабному применению в государственных (муниципальных) учреждениях принципов «эффективного контракта»^[1] в отношении каждого работника исходя из необходимости повышения оплаты труда в зависимости от качества и количества выполняемой работы.

Седьмое направление — это снятие ограничений транспортной инфраструктуры. Бюджетная политика в сфере транспорта и дорожного хозяйства будет осуществляться с учетом:

приоритета реализации крупных инвестиционных проектов в сфере развития транспортной инфраструктуры, имеющих значительный мультипликативный эффект за счет снижения транспортных издержек и придания дополнительного импульса развития смежным отраслям экономики;

• — сокращения объемов поддержки железнодорожного транспорта, в том числе пассажирских перевозок в пригородном сообщении и поездах дальнего следования, с сохранением финансовой устойчивости ОАО «РЖД»;
• — обеспечения поэтапного перехода на нормативное содержание внутренних водных путей и судоходных гидротехнических сооружений в целях повышения уровня безопасности плавания судов по внутренним водным путям, а также уровня безопасности судоходных гидротехнических сооружений;

повышения доступности воздушных перевозок, в том числе на социально-значимых и коммерчески не окупаемых маршрутах, а также поддержка новых маршрутов для достижения устойчивого пассажиропотока на них с отказом от государственной поддержки после достижения рентабельности.

Восьмое направление — это повышение эффективности расходования бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений. Для повышения эффективности осуществления капитальных вложений необходимо создание условий, направленных на снижение рисков срыва сроков строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов капитального строительства, в том числе из-за длительности процедуры внесения изменений в федеральную адресную инвестиционную программу.

Планирование бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений в части строительства самого объекта должно реализовываться только при наличии на 1 мая текущего года утвержденной проектной документации (проектной документации, находящейся на государственной экспертизе). Сокращению сроков и повышению качества планирования бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений будет способствовать дополнительное ограничение на включение данных расходов в проект бюджета только при условии наличия утвержденного решения об осуществлении капитальных вложений или согласованного со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проекта такого решения.

При принятии решения о капитальных вложениях в объекты федеральной собственности будут определяться только характеристики объекта (его стоимость, мощность, срок ввода в эксплуатацию). Право самостоятельно определить способ финансового обеспечения (субсидии или инвестиции) будет передано главным распорядителям. В 2015—2016 гг. будет завершен процесс централизации закупок, но капитальному ремонту и строительству и создания уполномоченного учреждения для большинства федеральных органов власти.

Также необходимо способствовать сокращению практики авансовых платежей при исполнении государственных (муниципальных) контрактов на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

Основной задачей бюджетной политики в сфере агропромышленного комплекса на 2015—2017 гг. остается оптимизация и приоритизация действующих расходных обязательств федерального бюджета по оказанию государственной поддержки развития сельского хозяйства с учетом существующих поручений Президента РФ и Правительства РФ.

Девятое направление — это повышение эффективности управления государственным долгом и государственными финансовыми активами. Реализация долговой политики в 2015—2017 гг. будет осуществляться в рамках решения ключевых задач по поддержанию умеренной долговой нагрузки (отношение государственного долга к ВВП, не превышающее 15—20%) и снижению расходов на обслуживание государственного долга (доля в общем объеме расходов федерального бюджета, не превышающая 10%), соблюдению показателей и индикаторов, установленных государственной программой «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», а также по развитию внутреннего рынка капитала.

Приоритетным направлением эмиссионной политики на внутреннем рынке капитала в планируемом периоде будет выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных денных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментов (до одного года) рассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры при отсутствии возможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Такая практика позволит поддерживать на низком уровне риски ограничения доступа к рефинансированию, а также оптимизировать структуру государственного внутреннего долга по срокам погашения.

В сфере развития внутреннего долгового рынка будет принят ряд мер, направленных:

• — на дальнейшие инфраструктурные изменения в целях создания наиболее комфортных условий для инвесторов;
• — обеспечение регулярного, диверсифицированного по срокам предложения государственных облигаций с учетом соответствующего спроса и в объемах, обеспечивающих потребности федерального бюджета;
• — дальнейшее улучшение базы инвесторов за счет расширения линейки п редла гаем ы х ин струм е нто в;
• — повышение прозрачности государственной заемной политики, обеспечение постоянного активного взаимодействия с инвестиционным сообществом, стимулирование роста уровня доверия инвесторов к российскому долговому рынку;
• — повышение качества информационного сопровождения действий эмитента и раскрытия информации о состоянии и характеристиках государственного долга.

В целях сохранения присутствия России как суверенного заемщика на международном рынке капитала и поддержания постоянного доступа к ресурсам этих рынков в период 2015—2017 гг. планируется:

• — продолжить размещение еврооблигаций Российской Федерации в ограниченных объемах с учетом имеющегося спроса и текущей рыночной конъюнктуры;
• — продолжить формирование репрезентативной кривой доходности по заимствованиям Российской Федерации в различных валютах, прежде всего, в долларах США и евро;
• — создавать дальнейшие предпосылки для привлечения долгосрочных инвесторов, диверсифицированных по типу и географическому признаку;
• — улучшать условия заимствований в интересах корпоративных заемщиков;
• — поддерживать постоянный диалог с широким кругом глобальных инвесторов.

В сфере управления суверенными фондами Российской Федерации в среднесрочной перспективе основными задачами являются:

• — повышение доходов от управления средствами Резервного фонда Российской Федерации и ФНБ за счет реализации менее консервативных и более доходных инвестиционных стратегий, предусматривающих проведение операций с корпоративными ценными бумагами с привлечением профессиональных участников финансовых рынков;
• — размещение части средств ФНБ в российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, генерирующих устойчивый инвестиционный доход.

Таким образом, бюджетная политика России на среднесрочную перспективу направлена на решение проблемы торможения роста экономики за счет развития отдельных приоритетных импортозамещающих отраслей экономики и оптимизации системы государственных и муниципальных расходов.

• [1] Эффективный контракт — это трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерииоценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также меры социальной поддержки.