Мировой опыт привлечение к ответственности высших должностных лиц

Пределы ответственности главы государства и парламента

Самоотверженная борьба европейских народов, особенно в последние 3−4 столетия и прежде всего в ХХ веке, породила и усиливала мировую тенденцию повышения ответственности власти перед обществом. Она еще нигде, даже в самих развитых странах, не реализована в той мере, как должно было бы быть. Ибо там превалирует ответственность власти перед частью населения? наиболее богатыми, влиятельными слоями, а большинство имеет для этого весьма ограниченные возможности: выборы раз в 4−5 лет, редкие референдумы и т. д. Идее ответственной власти предстоит реализоваться в XXI веке, если произойдут решающие сдвиги в социальной активности и организованности народных масс.

Законодательство большинства стран, как с республиканской, так и с монархической формой правления, закрепляет общий принцип ответственности главы государства, однако содержание этого принципа и пределы неответственности применительно к монарху или президенту имеют существенные различия.

Неответственность монарха практически безгранична, и здесь более правильно было бы применять термин «неприкосновенность». При оформлении правового статуса монарха в европейских странах до сих пор используется применявшаяся на протяжении веков конституционная формула, в соответствии с которой священная «особа монарха неприкосновенна, и он не подлежит ответственности»: «Личность Короля неприкосновенна, и он не подлежит ответственности» (ст. 56 Конституции Испании); «Личность Короля неприкосновенна; его министры ответственны» (ст. 63 Конституции Бельгии); «Король не может быть привлечен к ответственности за свои действия» (Швеции); и т. п. Иными словами, монарх не несет ни политической, ни юридической ответственности за свои действия. Ответственность (политическую) за него будут нести министры, которые, в соответствии с правилом контрассигнатуры, скрепляют своей подписью любой акт, издаваемый монархом.

В отличие от монарха, неответственность президента имеет границы. И это вполне объяснимо. Особа президента, не являющаяся священной, наделяется лишь определенным иммунитетом в силу занимаемой должности. Общий принцип неответственности президента касается, главным образом, лишь его политической неответственности.

Принцип неответственности президента за проводимую им политику, за принимаемые акты, как правило, обеспечивается введением института контрассигнатуры, подобно аналогичному институту в монархиях. Так, в соответствии со ст. 58 Конституции ФРГ для «действенности предписаний и распоряжений Федерального президента необходима их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром». Более того, требование обязательной предварительной контрассигнации распространяется также и на любые законы, распоряжения, предписания и т. п., передаваемые Федеральному президенту для опубликования (П. 29 Регламента Федерального правительства). Президент не несет ответственности ни за принимаемые, ни за подписываемые им акты. Политическая ответственность возложена на правительство, которое несет коллективную ответственность перед парламентом путем выражения последним недоверия Федеральному канцлеру, последствием чего может явиться отставка правительства.

Политическая неответственность президента ФРГ в какой-то мере объяснима незавидной ролью, которая отводится главе государства в парламентарной республике: если президент не наделен какими-либо важными, действительными полномочиями, ни за что не отвечает, то ему и не за что нести ответственность. Но изменяется ли ситуация в странах с иными формами республиканского правления, где президент — одна из главных действующих политических фигур?

Для Франции политическая неответственность президента как главы государства является традиционным институтом, действующим еще со времен III и IV республик. С принятием Конституции 1958 года правовое положение президента Франции кардинальным образом изменилось — лишенный каких-либо действительных полномочий ранее, президент приобрел власть, сравнимую разве что с монархом в полуабсолютной монархии. Вместе с тем, принцип политической неответственности главы государства сохранен, а действие института контрассигнатуры существенно ограничено. Статья 19 Конституции предусматривает общее правило, что акты Президента скрепляются подписью Премьер-министра и в случае необходимости — ответственными министрами, однако эта же статья содержит и ряд исключений — не подвергаются контрассигнированию акты президента по таким важнейшим вопросам, как назначение премьер-министра, роспуск Национального собрания, вынесение законопроекта на референдум, минуя парламент, и др. Но в любом случае, требуют или нет акты главы государства контрассигнирования, политическую ответственность, как и в Германии, будет нести правительство, а не президент.

Принцип политической неответственности главы государства не обязательно предполагает наличие института контрассигнатуры. Так, в США контрассигнация актов, издаваемых главой государства, вообще не предусмотрена.

Мировой практике известны, хоть и крайне редко встречающиеся, исключения из общепринятого правила политической неответственности главы государства. По крайней мере, в отношении двух президентов — австрийского и словацкого — законодательством этих стран предусмотрена такая форма их политической ответственности, как отзыв, причем пример этих двух стран демонстрирует и два различных механизма досрочного отстранения главы государства от должности по политическим мотивам — народным голосованием (референдумом) и парламентом.

Инициатором вопроса о досрочном смещении с должности президента Австрийской Республики выступает нижняя палата парламента — Национальный совет, который большинством в две трети голосов депутатов принимает решение о созыве Федерального собрания (совместного заседания палат) для объявления народного голосования по отзыву президента (решение Национального совета является основанием для приостановления исполнения президентом его обязанностей). Окончательное решение по президенту принимается на референдуме. Если в результате народного голосования предложение о смещении Федерального президента с должности будет отклонено, президент будет считаться переизбранным на новый срок, а Национальный совет — распущенным.

В Словакии вся процедура отзыва президента проходит в парламенте — предложение об отзыве вносится абсолютным большинством голосов всех депутатов, а окончательное решение по отзыву принимается большинством в 3/5.

Поводом для возбуждения вопроса о политической ответственности президента может служить его деятельность, которая, с точки зрения депутатов, направлена на устранение демократического конституционного строя, на ограничение суверенитета или против территориальной целостности страны и т. п. (следует, однако, еще раз оговориться — действия президента в данном случае не связаны с нарушением конкретных норм конституции и других законов).

Едва ли можно однозначно, негативно или позитивно, оценивать институт отзыва президента как формы его политической ответственности. С одной стороны, он дает возможность народу непосредственно или через своих представителей в парламенте избавляться от правителей, в силу некомпетентности или безответственности проводящих противоречащую интересам народа политику. С другой стороны, президент постоянно находится в состоянии угрозы политического шантажа отзывом, а потому не может свободно, без оглядки на парламент, осуществлять свои полномочия, предпочтет не прибегать даже к необходимым для страны, но не популярным в парламентских кругах мерам. Политическая неответственность, как проявление иммунитета высшего должностного лица государства, служит определенной гарантией его независимости в осуществлении принадлежащих ему полномочий, защитой от давления со стороны любых политических сил.

Однако, как ранее уже отмечалось, неответственность президента как главы государства, в отличие от монарха, не безгранична и не имеет ничего общего с неприкосновенностью. Президенту простительны политические ошибки, но не прощаются противоправные деяния,? политическая неответственность не исключает возможности привлечения его к юридической ответственности за конкретные правонарушения. Институт привлечения президента к ответственности, именуемый чаще всего «импичмент», получил широкое распространение в мире.

Основания и порядок привлечения президента к ответственности предусмотрены конституциями и действующим законодательством конкретной страны и отличаются своеобразием, однако, несмотря на имеющиеся различия, в них выдержан единый концептуальный подход? президент, в силу особого должностного положения, не может привлекаться к ответственности на общих с иными гражданами основаниях. В связи с этим, подразделение ответственности президента на политическую и юридическую представляется в значительной степени условным — и основания, и процедура, и последствия привлечения главы государства к ответственности за совершенные правонарушения имеют главным образом политическую, а не юридическую окраску.

Прежде всего, следует иметь в виду, что круг правонарушений, за совершение которых возможно привлечь президента к ответственности, крайне узок и ограничивается, как правило, особо тяжкими преступлениями:

А) одно из наиболее распространенных оснований привлечения президента к ответственности — государственная измена (Италия, США, Мексика, а так же Россия); более того, для многих стран это является и единственным основанием (Чехия, Франция, Словакия и др.). Так, конституция Франции, провозглашая принцип политической неответственности президента, устанавливает единственное исключение: «Президент Республики не несет ответственности за акты, совершенные при исполнении его обязанностей, кроме случая государственной измены» (ст.68).

Несмотря на то, что понятие «государственная измена» в каждой стране имеет строго определенное, конкретное содержание, предусматривающее уголовное наказание виновного в ее совершении лица, в отношении президентов нередко действует несколько иная, более расплывчатая интерпретация, предполагающая скорее политико-правовую, нежели чисто уголовно-правовую ответственность президента за государственную измену.

Так, в отношении действий президента Франции органы, решающие вопрос об его ответственности, не обязаны придерживаться определения состава данного преступления, содержащегося в уголовном законодательстве, и предусмотренных им мер наказания (из ч. 2 ст. 68 Конституции Франции следует, что соответствующий судебный орган связан определением преступлений и проступков, также как мерой наказания, содержащимся в уголовных законах, только в отношении деяний членов правительства, но не президента). Но какие именно действия президента можно квалифицировать как государственную измену, точно не определено, действующая конституция не содержит на этот счет никаких пояснений. Если же обратиться к тексту предыдущей Конституции Франции 1848 года, то она содержала вполне четкое определение: президент совершит государственную измену, если распустит Национальное собрание, отсрочит его заседание или создаст препятствие к его деятельности.

Иными словами, государственную измену как основание привлечения президента Франции к ответственности следует рассматривать именно в широком политическом, а не уголовно-правовом аспекте, как совершение действий, противоречащих высшим интересам страны (в том числе, вероятно, и роспуск нижней палаты парламента без достаточных на то оснований). Во всяком случае, отсутствие четких законодательных формулировок оставляет парламенту возможность давать именно политическую оценку действиям президента. Отсутствие практики привлечения президентов Франции к импичменту, пожалуй, является одной из причин неопределенности этого института и разнообразию его интерпретаций.

В отличие от Франции, в США признаки состава такого преступления, как государственная измена, являющегося одним из оснований привлечения президента к импичменту, даются непосредственно в тексте Конституции (единственное преступление, признаки состава которого сформулированы на конституционном уровне). Однако перечень деяний, составляющих государственную измену, очень узок и не подлежит расширительному толкованию. В соответствии с п. 3 ст.3 Конституции, «государственной изменой Соединенным Штатам считается только ведение войны против них или присоединение к их врагам, оказание врагам помощи и поддержки» (шпионаж в пользу иностранного государства является самостоятельным преступлением и не образует состава государственной измены).

«Ведение войны» должно выражаться в конкретных активных действиях (как на территории страны, так и за ее пределами), направленных против безопасности США (организация военизированных формирований с целью ведения вооруженной борьбы с правительством, захват государственно важных и военных объектов, вооруженное сопротивление действиям правительства, и т. п.). Однако еще раз следует подчеркнуть, что расширительное толкование государственной измены не допускается — сговор с целью насильственного свержения правительства еще не является государственной изменой. В соответствии с разъяснениями Верховного Суда США сговор с целью ведения войны и действительное ведение войны представляют собой разные преступления. «Присоединение к врагам» выражается также в совершении конкретных действий, направленных на оказание врагу помощи или поддержки (путем ведения соответствующей пропаганды, предоставления помещения и транспорта, и т. п.), независимо от того, нанесен ли этими действиями ущерб безопасности США или нет.

Ограничительное описание и толкование государственной измены привели к тому, что в отношении высших гражданских должностных лиц практика возбуждения дел по этому основанию практически отсутствует, а в отношении обычных граждан имеются лишь единичные случаи.

• Б) Достаточно распространенным основанием привлечения к ответственности главы государства является умышленное нарушение им (посягательство) конституции страны (ФРГ, Италия, Румыния, и др.). В отношении президента ФРГ это основание расширено — ему может быть предъявлено обвинение в «умышленном нарушении им Основного или другого федерального закона» (ст. 61 Основного закона ФРГ), причем вменяться в вину может как действие, так и бездействие президента.
• В) Наименее распространенным основанием предъявления президенту обвинения является совершение им иных тяжких преступлений (Мексика, США, Россия). Так, в соответствии с п. 4 ст.2 Конституции США президент и высшие гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности по импичменту за государственную измену, взяточничество либо за другие важные преступления и правонарушения (мисдиминоры).

Если признаки взяточничества достаточно четко и однозначно определены законом, то в отношении других «важных преступлений и мисдиминоров» ясности нет. С одной стороны, понятие «мисдиминор» в уголовном праве определено вполне конкретно — это менее тяжкое преступление, караемое лишением свободы на срок до одного года; с другой стороны, — совершенно не определено понятие «важные преступления». Причем, исходя из текста конституции, слово «важные» применяется как в отношении преступлений, так и в отношении мисдиминоров.

Неопределенность формулировок неизбежно приводит к неоднозначности их интерпретаций. Распространенным среди американских юристов является мнение, что основанием для обвинения президента могут служить не только уголовно наказуемые деяния, но и любые другие поступки президента, которые не содержат в себе состава преступления, но не совместимы с высокой должностью главы государства, причиняют значительный ущерб публичным интересам, подрывают доверие к правительству и т. п. (в том числе и серьезные упущения, путем действия или бездействия, в исполнении должностных обязанностей и некомпетентность). Фактически же определяющую роль в трактовке действий президента как подпадающих или не подпадающих под основания импичмента играет соотношение партийных сил в Палате представителей на соответствующий момент и общая степень лояльности конгрессменов по отношению к президенту.

Американской практике известны лишь три случая возбуждения вопроса об импичменте в отношении президентов — Э. Джонсона (1868 г.), Р. Никсона (1974), Б. Клинтона (1998). Э. Джонсон был обвинен в попытке увольнения военного министра в нарушение действующего закона. Для его осуждения не хватило одного голоса.

Р. Никсон обвинялся в «препятствии отправлению правосудия»? в том, что лично и через своих подчиненных и агентов мешал проведению следствия, оказывал давление на свидетелей; в нарушении обязанности «заботиться о добросовестном исполнении законов»? вмешивался в деятельность соответствующих учреждений в личных политических целях, отказывался предоставлять Конгрессу и следственным органам требуемую ими информацию и материалы; в том, что «делал ложные и вводящие в заблуждение заявления с целью обмануть народ Соединенных Штатов». Добровольно подал в отставку, не дожидаясь принятия решения палатой представителей об импичменте.

Предпосылкой возбуждения вопроса о привлечении к ответственности президента Б. Клинтона явились скандальные разоблачения его любовных похождений с всемирно известными теперь П. Джонс и М. Левински. Однако неверным было бы считать, что именно аморальное поведение послужило основанием для начала процесса по импичменту (несмотря на то, что среди американских юристов достаточно распространенным является суждение о серьезных аморальных проступках как основании для импичмента — в практике США даже известен случай привлечения к импичменту федерального судьи за систематическое пьянство). Президенту Клинтону вменяется совершение (в попытках вывернуться из щекотливой ситуации) конкретных уголовно наказуемых деяний, которые с полным основанием могут быть отнесены к «важным преступлениям», поскольку могут влечь за собой наказание вплоть до пожизненного заключения. Из четырех пунктов обвинения, выдвинутых против президента и поставленных на голосование в Палате представителей, приняты лишь два, по которым президенту окончательно и предъявлено обвинение и по которым его судил Сенат:

• 1. Лжесвидетельствование перед Большим жюри;
• 2. Препятствие отправлению правосудия (не прошли голосованием в Палате представителей обвинения в лжесвидетельствовании по гражданскому иску Полы Джонс и в превышении служебных полномочий).

Аргументом в пользу утверждения о том, что ответственность главы государства за совершенные противоправные действия можно считать скорее политико-правовой, нежели в чистом виде уголовно-правовой, служит также и тот факт, что президент, в отличие от простых граждан, не подсуден обычному суду. Привлечение президента к ответственности — это прежде всего парламентская процедура, которая сводится или к окончательному осуждению президента, или к лишению его иммунитета. Парламентская подсудность президента, таким образом, может быть полной или частичной, что зависит от степени вовлеченности парламента в процедуру импичмента — решает ли он вопрос о виновности президента или только о наличии оснований для привлечении его к ответственности, а судит президента другой орган.

Что касается ответственности других должностных лиц, то оно может быть применено как в отдельности, так и ко всему органу. Так например, возможность роспуска нижней палаты парламента главой государства является отличительным признаком парламентских и смешанных республик. Данным полномочием в полной или частичной мере обладает президент страны. Причем в парламентских республиках роспуск законодательного органа во многом зависит от решения руководителя правительства. Так, в Италии решение Президента о роспуске обеих или одной из палат парламента принимается по предложению Правительства и контрасигнуется одним из министров.

Роспуск законодательного органа в республиках со смешанной формой правления имеет совершенно иную природу и происходит исключительно по инициативе президента. Так, во Франции «Президент Республики после консультации с Премьер-министром и председателями палат может объявить о роспуске Национального собрания» (ч.1 ст. 12 Конституции V Республики). Несомненно, что данные консультации носят формальный характер и не могут заставить Президента отказаться от намерения распустить нижнюю палату парламента.

В России решение о роспуске Государственной Думы также исходит исключительно от Президента. Однако в России смысл конституционного роспуска нижней палаты парламента не имеет ничего общего с природой этого института ни в парламентарной, ни в смешанной республике. Если в парламентарных странах роспуск нижней палаты парламента обычно связан с правительственным кризисом или с интересами партии (коалиции партий), имеющей большинство в парламенте, а в смешанной республике? это способ вынесения спора между президентом и парламентом на суд народа, то в России? это конституционно запрограммированный результат конфликта Президента и Государственной Думы, конфликта, который Президент практически всегда может решить в свою пользу.