Эволюция экономического планирования

Эволюция социумов и экономик основывается, что общепризнано, на развитии орудий труда и технологий. Меньше внимания обращается на то, что выделение человека из животного мира произошло после того, как люди научились планировать свою деятельность, то есть совершать поступки, подчиняясь не генетически заданным рефлексам, а сознательно выбранному варианту хозяйственных работ. Подобно тому, как люди сотни тысяч лет разговаривали, не зная правил грамматики, они долгое время планировали и до сих пор в большинстве случаев планируют свою деятельность, часто не задумываясь о правилах разработки планов. Ведь речь людей, не знающих грамматики, отнюдь не стихийный, а сознательно организуемый и планируемый процесс. Точно так же экономическая деятельность никогда не бывает абсолютно стихийной. В частности, рыночные процессы всегда организуются и планируются, хотя большинство субъектов рынка нередко сознательно вводится в заблуждение по этому поводу организаторами и руководителями рынков.

До образования национальных государств управление социумами не дифференцировалось по хозяйственной, социальной, оборонной и иным сферам. Соответственно все виды планов формировались в головах субъектов управления на подсознательном уровне с учетом традиций и обычаев. По мере укрупнения социумов возрастала дифференциация управления, что в конечном итоге привело к созданию государств.

С образованием национальных государств управление социумом становится многофункциональной и иерархически организованной системой. Создание национальных рынков и государств — тесно взаимосвязанные процессы. Без государственной денежной системы, без ликвидации удельных таможен, без унификации налоговой системы, проведения меркантилистской и протекционистской политики, строительства коммуникаций, поддержки промышленников и купцов о едином рынке для какой-либо страны не могло быть и речи. Поэтому в национальных государствах произошла дифференциация управления экономикой: возникли монетные дворы, фискальные органы, казначейства, отраслевые и сословные ведомства. Первыми объектами государственного экономического планирования были эмиссия денег и бюджет страны. Страны — лидеры мировой экономики отличались от других именно целенаправленной и планомерной денежной и бюджетной политикой, а руководители государств, допускавшие необдуманные действия в денежной и бюджетной сферах, обрекали свои страны на застой и прозябание.

Карл Маркс предлагал перейти от подверженного кризисам капиталистического хозяйства к планомерному социалистическому способу производства. Эта идея Маркса воплотилась в жизнь не только в социалистических, но и в капиталистических странах. Но произошло это отнюдь не по причине пресловутой конвергенции двух систем.

Марксизм, разделяя либеральный миф о стихийности капиталистической экономики, попадал в плен еще одного мифа — о решающей роли в индустриальном развитии свободного предпринимательства, осуществляемого якобы без централизованного планирования. Мы утверждаем обратное: либеральная политика свободного предпринимательства никогда не играла существенной роли в распространении новых технологий и технико-экономических укладов. Ни одного крупного проекта индустриального и научно-технического развития не было осуществлено вне связи с планомерной деятельностью органов государственного управления.

Адам Смит писал о невидимой руке Провидения (но никак не рынка) в конце XVIII века, то есть тогда, когда первая промышленная революция в Англии уже состоялась без всякого свободного рынка. Классик либерализма упомянул о невидимой руке мимоходом в пятой главе своего «Богатства народов…», посвященной проблемам ввоза товаров в Англию. Смит полагал, что не будет большого вреда, если несколько ослабить ограничения на ввоз в Англию промышленных изделий. Они были введены протекционистским законом Кромвеля в 1651 году, согласно которому в Англию запрещался ввоз судов из Голландии и устанавливались пошлины и ограничения на ввоз тканей из Индии, металла из России и др. Закон Кромвеля был отменен в Великобритании лишь через 200 лет — в 1850 г., а до этого консервативные англичане лишь вносили в него дополнения по отдельным товарам. Протекционистская политика правительства Англии не называлась планированием, но по сути это было не что иное, как средство планового управления. Инициатива в развитии в Англии судостроения, металлургии, легкой промышленности и других отраслей принадлежала не свободным предпринимателям, а государству. Последнее аккумулировало денежные средства для инвестиций, поддерживало инновационные проекты, стимулировало предпринимательство. Исаак Ньютон, будучи руководителем Монетного двора (теорией механики он занимался в виде хобби), добился того, чтобы фунт стерлингов стал мировой валютой. Мы не будем останавливаться на деталях денежной реформы Ньютона. Отметим лишь то, что ее успех это результат отказа от либеральных идей в пользу планомерной реализации долгосрочной государственной политики.

В 1850 г. Великобритания отказалась от политики жесткого протекционизма и призвала все страны следовать принципам фритредерства — свободной торговли. В США в ответ на этот призыв был принят жесткий протекционистский закон.

После победы буржуазного Севера США благодаря протекционистской политике стали мировым лидером, а придерживавшаяся фритредерства Великобритания потеряла свой статус лидера мировой экономики.

В начале XX века Генри Форд показал образец предпринимательства, перейдя от выпуска небольшого количества дорогих автомобилей для очень богатых людей к массовому производству автомобилей по ценам, доступным для широкого круга покупателей. На первый взгляд Форд и ему подобные (которых, впрочем, очень мало) явили пример предпринимателей-новаторов, распространяющих достижения научно-технического прогресса без вмешательства государства. На самом деле, не отрицая заслуг Форда, нельзя недооценивать тот факт, что он смог осуществить свой проект именно в американском государстве, а не в каком-то ином. Протекционистская политика американских правительств обеспечила к началу XX века решение многих проблем, без которых массовый рынок автомобилей нельзя было бы создать. Доллар стал мировой валютой, правительство поддерживало развитие фермерских хозяйств, государство осуществляло меры по промышленной политике, направленной на развитие базовых отраслей и их инфраструктуры, энергетики и т. п. Оно проводило социальную политику по увеличению доходов и платежеспособного спроса населения. В США были созданы институты, обеспечивающие права собственности Форда не путем обнесения его владений заборами, а борьбой с несоблюдением законов.

Наибольших успехов Форд добился, когда в США еще недостаточно регулировали и планировали экономику. Тем не менее это произошло, так как государство создало условия для развития рынка автомобилей в США. Излишек же либеральных свобод, напротив, привел к кризису 1929 -1933 гг., вызванному биржевыми спекуляциями. Причем корпорация Форда пострадала в ходе этого кризиса наравне с другими.

После мирового кризиса 1929 -1933 гг. в США и других развитых индустриальных странах была произведена революция в управлении. В части планирования она началась еще до кризиса. В 1928 г. в США приняли пятилетний план развития авиации, который был успешно выполнен. После кризиса в США резко усилилось регулирование товарных и фондовых рынков. В частности, товарные и фондовые биржи трансформировались таким образом, чтобы выполнять функции планирования цен на биржевые товары, деньги и ценные бумаги. К слову сказать, в нынешней России так и не создали ни одной товарной биржи западного типа. Если учесть, что независимые товаропроизводители в рыночной экономике внутри своих фирм осуществляют директивное планирование по всем направлениям, включая цены реализации, то не будет преувеличением сказать, что в современной рыночной экономике нет ни одной области, про которую можно сказать: это стихийный «чистый» рынок, свободный от планирования и от государственного регулирования.

В начале XX века Шумпетер разработал концепцию предпринимателей-новаторов, которые играют решающую роль в распространении кластеров (пучков) нововведений. Не будем описывать историю научно-технической революции, начавшейся в 30-х годах и ускорившейся в послевоенный период. Имеется огромная литература, которая показывает, как США, Япония и другие страны создавали инновационные системы, проводили научно-техническую политику, аккумулировали денежные ресурсы на инвестиции в НИОКР, в венчурный бизнес и инновации. На фоне сотен миллиардов и триллионов долларов, направляемых развитыми странами на обновление технологических структур своих экономик, роль в этом деле отдельных предпринимателей-новаторов трудно признать решающей.

В соответствии со спецификой различных стран сложилось множество моделей планирования. Среди них можно выделить советскую, американскую, французскую, японскую и другие.

В составе советского правительства после окончания гражданской войны был создан Государственный плановый комитет (Госплан). Мы не ставим цель дать строгую историю планирования советского периода. Перед нами стоит другая задача: выявить направления эволюции данного экономического института. Советский Госплан вначале разрабатывал долгосрочный план развития экономики страны. Формально он был посвящен электрификации России и назывался ГОЭЛРО, но по мере его разработки авторы, помимо электрификации, исследовали проблемы долгосрочного развития важнейших отраслей народного хозяйства. План ГОЭЛРО не был директивным. Наряду с ним в 20-е годы выполнялись и другие индикативные плановые разработки. Назовем для примера первый в мире межотраслевой баланс, составленный советскими статистиками с участием молодого В. Леонтьева, а также расчеты конъюнктурного института под руководством Н. Кондратьева.

Восстановление экономики СССР в годы НЭПа осуществлялось высокими темпами (38% годовых). По мере решения задач восстановительного периода правительству требовалось принимать концептуальные решения по направлениям развития отраслей и территорий. Все экономические органы на местах и в центре были мобилизованы тогда на разработку первого пятилетнего плана развития народного хозяйства.

Идеологические противники директивного планирования обычно изображают его в карикатурном виде. Поэтому остановимся на разработке пятилетнего плана подробнее. Критики планового управления говорят: нельзя из единого Центра планировать производство сотен тысяч товаров и миллионов наименований комплектующих изделий, это может регулировать лишь рынок. Данное утверждение полностью лишено содержательного смысла из-за подмены тезиса. При директивном централизованном планировании Центр выполняет лишь заключительные функции планирования: сведение и агрегирование показателей, составление обобщающих балансов, утверждение плана и доведение директивных показателей до ответственных исполнителей. Директивное планирование не отрицает тысячелетний опыт индивидуального планирования самостоятельных производителей продукции и услуг.

В теории и практике социалистического планирования была разработана процедура согласования индивидуальных планов «снизу» с общественными потребностями и ресурсами, определяемыми «сверху». Теоретически в процессе централизованного планирования при итеративном прохождении плановых показателей «снизу вверх» и «сверху вниз» устанавливается рыночное равновесие между спросом и предложением, а также решается более сложная задача развития производства в соответствии с целями общества. На практике не все получалось так, как это предусматривалось в теории. Но можно со всей определенностью сказать, что Центр не в состоянии был игнорировать планирование «снизу».

Итерации разработки первого пятилетнего плана осуществлялись следующим образом. Основу пятилетних показателей составляли предложения, подготовленные «снизу» в местных экономических органах. Специалисты в Центре соблюдали процедуру обсуждения сводных показателей, балансов ресурсов, производственных мощностей, продукции и т. п. По общему мнению, первый пятилетний план был близок к оптимальному. Но это мнение не разделяло партийное руководство и лично товарищ Сталин. Мышление партийных руководителей было запрограммировано на перевыполнение и досрочное выполнение «всего и вся». Это относится и к И. В. Сталину, положившему начало грубым нарушениям процедур директивного планирования. После того как пятилетний план был обсужден и принят органами власти, Сталин дал указание внести в него завышенные задания, которые нарушили все расчетные балансы. Например, по плану предусматривалось построить два новых крупных металлургических комбината, но Сталин заставил увеличить их количество до восьми. В итоге построили все же два комбината, но огромное количество сил и средств было потрачено впустую на закладку фундаментов незавершенных объектов. Через пару лет после начала первой пятилетки И. В. Сталин убедился в глупости своих корректировок и, чтобы с честью выйти из создавшегося положения, объявил о возможности досрочного выполнения заданий 1-го пятилетнего плана и соответственно о необходимости досрочного составления плана на 2-е пятилетие. В отличие от последующих партийных вождей И. В. Сталин обладал достаточным интеллектом для того, чтобы умерить бюрократический волюнтаризм в планировании. Второй пятилетний план был составлен не так тщательно, как первый, но он не подвергался столь сильным корректировкам и потому был успешно выполнен.

Во время Великой отечественной войны плановые органы накопили опыт решения крупных задач в экстремальных условиях. Благодаря этому опыту пятилетка послевоенного восстановления народного хозяйства может считаться образцом успешного применения директивного централизованного планирования.

Образцовой пятилетка 1946 -1950 гг. была не только потому, что страна в короткие сроки провела конверсию военной промышленности, восстановила объемы производства в гражданских отраслях, осуществила крупные проекты в ядерной промышленности, машиностроении, строительстве. Еще более впечатляющими были успехи директивного планирования в восстановлении потребительского рынка. В СССР была проведена денежная реформа без ущерба для населения. Советский Союз одним из первых в мире отменил карточную систему распределения продовольствия. Правительству удалось организовать розничную торговлю по фиксированным ценам. В последующие пятилетки централизованно планируемая розничная торговля развивалась по восходящей линии, то есть со снижением дефицита дешевых товаров и услуг, вплоть до начала «застойного» периода (конец 60-х — начало 70-х годов). Феномен успешного централизованного планирования доходов, цен, спроса и предложения на потребительском рынке заслуживает особого внимания.

Отметим сразу, что планирование торговли не было жестко централизованным, оно производилось путем согласованных действий центральных, региональных и местных органов управления. Не вся торговля была государственной. Наряду с магазинами, где цены устанавливали местные или центральные управления торговли (в зависимости от вида товара), были широко распространены «колхозные» рынки со свободными ценами, потребительская кооперация и комиссионная торговля разного рода. В этих условиях дефицит товаров и услуг уже в начале 60-х годов был не абсолютным, а относительным. На свободном рынке можно было приобрести практически любой товар по «рыночной» цене, но массовые потребители ориентировались на покупки по более низким «государственным» ценам. При низких транспортных тарифах было выгодно приехать из Саратова в Москву и, отстояв в очереди, купить мороженое мясо по 2 рубля за кг вместо того, чтобы пойти в Саратове на рынок и свободно купить парное мясо за 4 — 5 рублей. Подчеркнем: в странах с развитой рыночной экономикой подобные проблемы решаются путем административного повышения цен. В частности, цены на основные продовольственные товары в городах, где много приезжих, в Западной Европе административно устанавливаются выше, чем на периферийных территориях. Соответственно проводит-ся политика компенсационного повышения оплаты труда и социальных выплат в указанных городах.

Западная Европа имеет многовековой опыт проведения политики «дорогое продовольствие — высокая цена труда». В плановой экономике СССР удавалось в течение беспрецедентно длительного срока сохранять неизменными цены на товары массового спроса. Из-за отвлечения средств на гонку вооружений и на поддержку зарубежных «союзников», а также из-за наличия «теневой» экономики, в стране не удавалось поднять должным образом производство потребительских товаров и оплату труда. Все это порождало дефицит, но степень дефицитности потребительского рынка существенно сокращалась, что свидетельствовало об умении планировать спрос, предложение и цены.

После завершения послевоенного восстановления народного хозяйства вновь встал вопрос о том, чтобы «догнать и перегнать» Америку и Западную Европу. Ответ на этот вопрос могло бы дать долгосрочное планирование, но оно не получало развития в течение нескольких десятилетий. После выполнения плана ГОЭЛРО в 30-е годы предпринимались попытки разработать новые долгосрочные планы. Часть этих разработок удалось осуществить, но по большому счету ничего сопоставимого с ГОЭЛРО не было сделано, то есть долгосрочное планирование не играло существенной роли в 30-е годы.

Аналогичная ситуация сложилась и в 50-е годы. Экономика страны развивалась с рекордными для экономического роста темпами, но с точки зрения соответствующего прогресса в долгосрочном планировании десятилетие 50-х годов было потеряно. Никита Хрущев выдвинул тогда идею заменить пятилетний план на семилетний, но эта бюрократическая затея лишь дискредитировала Первого секретаря ЦК КПСС. В 1961 г. была принята Программа строительства коммунизма на 1962 — 1980 годы. Этот документ нельзя назвать плановым, поскольку при его разработке не соблюдалась процедура гласного обсуждения и не участвовали экономические научные учреждения и плановые органы на местах и в центре. Авторы данной программы остались неизвестными.

Работы по долгосрочному планированию активизировались лишь в конце 60-х — начале 70-х годов. С учетом ускорения в мире научно-технической революции в послевоенный период было упущено слишком много времени в развитии данного важнейшего института стратегического управления. Наиболее важными документами долгосрочного планирования в 60 — 80-е годы были комплексные программы научно-технического прогресса, Продовольственная программа, Энергетическая стратегия, программы социально-экономического развития Нечерноземной зоны, других территорий. Логика эволюции долгосрочного планирования ведет к созданию системы целевых программ, покрывающих в совокупности все направления научно-технического, технологического и социально-экономического развития. Эта задача в СССР не была решена, и Советский Союз отстал от США по уровню и масштабам программно-целевого планирования. планирование экономика рыночный В качестве причины данного неприятного факта можно назвать приоритет текущих, краткосрочных интересов над долгосрочными. Но эту причину нельзя считать первичной, поскольку возникает вопрос: почему в плановой экономике разработка долгосрочных планов не была приоритетом? При поиске ответа на данный вопрос мы обнаруживаем еще один парадокс: пятилетнее и годовое планирование в СССР после определенного пика эволюции в пятилетке 1946 — 1950 гг. в последующем начало деградировать.

Пик эволюции в развитии системы управления в СССР пришелся на период правления Л. И. Брежнева. Тогда период аппарат управления был уже укомплектован кадрами с высшим образованием, институты управления сформировались и функционировали в стабильном режиме, единоличный произвол первого лица был заменен коллегиальным управлением с участием членов Политбюро ЦК КПСС. Однако система планирования в период развитого социализма переживала серьезный кризис. При движении планов «снизу вверх» и «сверху вниз» субъекты планирования вели ожесточенный торг за материальные и финансовые ресурсы. При этом долгосрочные приоритеты отходили на второй план, уступая место стремлениям наращивать вал, включать в план «рапортоемкие» проекты и т. п.

Разрушительное влияние на планирование оказывало нарушение плановых процедур как сверху — со стороны Политбюро ЦК КПСС и стоящей за ним партийной, военной и прочей бюрократии, так и снизу — со стороны предприятий. Принятые по установленной процедуре пятилетние и годовые планы были согласованы с исполнителями и просчитаны на сбалансированность между плановыми заданиями и их материальным и денежным обеспечением. По закону после принятия плана ЦК КПСС и другие органы директивного управления не должны были вносить в него коррективы, если не было форс мажорных обстоятельств, для которых, впрочем, предусматривались резервные и страховые фонды. Но руководство, особенно партийное, не могло сдержать бюрократический «зуд». Ежегодно издавались сотни постановлений ЦК КПСС и Совета министров, выполнение которых не было предусмотрено в пятилетних и годовых планах. Компетентный глава правительства Н. А. Косыгин пытался бороться с разрушительным вмешательством партийной бюрократии в процесс планирования, но его настойчивость в исполнении своих служебных обязанностей привела лишь к лишению правительства независимости от произвола властных группировок. При Н. С. Хрущеве и при Л. И. Брежневе планы нарушались в основном с целью перераспределения денежных средств и материальных ресурсов. До «перестройки» это было мало связано с коррупцией, но тем не менее создавало для нее условия.

Застой в развитии институтов и процедур планирования облегчил дискредитацию плановой системы со стороны ее противников. В 1987 г. был принят Закон «О либерализации внешнеэкономических связей», в 1988 г. Закон «О предприятии», отменявший директивное планирование. Дальнейшая ликвидация плановых органов была уже формальностью. Россия на пороге XXI века оказалась лишена основного института экономического управления — планирования. Прежняя система планирования ушла в небытие вместе с коммунистическим руководством. В результате политики дерегулирования Россия оказалась единственной крупной индустриальной страной, которая осуществляет «планирование» методом прогнозных флуктуаций.

Иная ситуация сложилась на Западе. В наибольшей степени планирование было развито в США, которые обогнали СССР по масштабам и качеству централизованного планирования еще в 60-е годы. Централизованное планирование в США генетически ведет свое начало из двух источников: первый — публичное планирование на муниципальном и региональном уровнях, второй — планирование крупных фирм. Формально в США есть только один плановый орган на федеральном уровне — конгресс, который осуществляет разработку и принятие финансового плана в виде бюджета страны. Процедура работы конгресса и прежде всего формирования и распределения федерального бюджета, до того как они были приняты, создавалась публично крупным коллективом специалистов в течение 10 лет. Такой серьезный подход к процедуре финансового планирования вывел США на первое место в мире по степени совершенства данного экономического института.

Первый пятилетний план, как говорилось выше, был принят в США в 1928 г., он позволил США стать лидером в авиастроении и, что особенно важно, в гражданской авиации. Тем не менее эволюция государственного планирования в США не пошла по пути пятилетних планов. Основным плановым документом на федеральном уровне стали целевые программы. Пик эволюции программно-целевого планирования в США приходится на 60-е — 70-е годы. Наиболее крупными межотраслевыми программами были космическая, металлургическая, энергетическая и продовольственная. В настоящее время на государственном уровне планируются так называемые макротехнологии, объединяющие сотни технологий по выпуску наукоемкой и высокотехнологичной продукции. Эволюция межотраслевого планирования в США привела к созданию эффективной системы государственного регулирования инноваций и научно-технических разработок.

Параллельно с финансовым и программно-целевым в США развивалось и территориальное планирование. Первая федеральная программа такого рода была принята после кризиса 1929;1933 годов. По содержанию она напоминала советский план ГОЭЛРО и была посвящена электрификации огромной территории долины реки Теннеси. Нет необходимости говорить о том, что в отличие от плана ГОЭЛРО американская программа разрабатывалась и педантично исполнялась по тщательно продуманной процедуре. В России же до сих пор не разработаны процедуры сочетания финансовой самостоятельности дирекции федеральной программы с государственным контролем за целевым использованием бюджетных средств. В США институт управления целевой программой был отработан уже на опыте программы развития долины реки Теннеси. Эволюция территориального планирования на федеральном уровне привела к созданию системы разнообразных целевых программ по размещению производительных сил, охране окружающей среды, широкому спектру социальных проблем. В целом бюджет США достиг огромной величины в 2 трлн. долларов. Это даже с поправкой на инфляцию намного больше бывшего бюджета плановой экономики Советского Союза.

Централизованное планирование в США не ограничивается государственным бюджетом и целевыми программами. В послевоенный период под патронажем правительства США были созданы мощные организации по долгосрочному и стратегическому планированию. К этому следует добавить, что многие крупные американские корпорации превосходили по масштабам советские отраслевые министерства. Планирование внутри корпораций осуществляется директивными методами. Из этого следует: директивное централизованное планирование в США (бюджет + крупные корпорации) превосходило по масштабам директивное планирование СССР. Таким образом экономическое превосходство США над СССР в немалой степени было достигнуто благодаря большему развитию централизованного планирования в США.

Наряду с американской моделью планирования существуют французская, японская, южнокорейская и другие модели, в которых в отличие от США плановые органы разрабатывают единые народно-хозяйственные планы. Эти планы являются индикативными, хотя при необходимости они содержали в отдельные периоды и директивные показатели. Разработка индикативных планов была обусловлена более высокой степенью участия государственных органов в управлении корпорациями в указанных странах по сравнению с США. Вообще уровень развития планирования следует оценивать не по формальным признакам наличия того или иного органа или метода планирования. Гораздо важнее качество и масштабы плановой деятельности. Качество планирования определяется педантичностью соблюдения плановых процедур, и здесь мы были далеки от Франции, Японии и Южной Кореи не в меньшей степени, чем от США.

Сейчас восстановление планирования является необходимым условием для возрождения России. Это неоспоримо. Опыт США и других стран свидетельствует, что необходимо развивать все формы и виды централизованного планирования, но этот вопрос заслуживает подробного рассмотрения. Коротко можно сказать: нам нужно ввести такие процедуры согласования интересов, которые бы соблюдались участниками планирования общественного воспроизводства в России. Под эти процедуры требуется возродить плановые органы. Другой урок зарубежного опыта состоит в том, что в период выхода из кризиса и восстановления экономики усиливается прямое участие государства в целевых программах и отраслевых корпоративных планах.

Особо следует отметить необходимость создания в России заново системы планирования на уровне предприятий и фирм. В то время как на Западе товаропроизводители основывают свою деятельность на бизнес-планах, маркетинговых разработках, стратегических программах, российские компании носятся, по «свободному рынку» со случайными контрактами.