Западные модели бюджетного федерализма

Теория и практика показывают, что национальные (центральные) правительства менее эффективны в решении локальных задач, что региональные и местные органы власти более гибко реагируют на меняющиеся потребности своих сообществ, что требует закрепления за ними определенных расходных полномочий и соответствующих доходных источников. В то же время децентрализация властных полномочий имеет свои ограничения (экономия на масштабе, внешние эффекты деятельности органов публичной власти, трудности выявления предпочтений населения, рост бюрократии) и может приводить к мягким бюджетным ограничениям субнациональных органов власти, чреватыми безответственным и неэффективным управлением общественными финансами. Решение этих проблем требует поиска в каждой стране оптимального уровня децентрализации управления в сочетании с жесткими бюджетными ограничениями.

Анализ международной практики межбюджетных отношений позволил А. Шаху описать две модели бюджетного федерализма — «разделенный» (двойственный) федерализм, характерный для Канады, Индии и Пакистана, и кооперативный федерализм, характерный для многих стран, в том числе Австрии, США, Германии, Швейцарии^[1].

При двойственном федерализме полномочия федерации и субъектов четко разграничены конституцией, обеспечивая их независимость друг от друга и неприкосновенность зон регулирования, отведенных каждому уровню. Эта форма была первичной для федераций, которые были образованы на основе союза (объединения) суверенных государств, в котором устанавливались в целом ограниченные сферы ведения и полномочия федерации и сохранялись значительные полномочия субъектов федерации (США, Канада, Швейцария). Например, одиннадцатая поправка в Конституции США установила финансовый суверенитет штатов и запретила перекладывать долги одних штатов на другие. Тем самым попытка федерации оказать экстренную финансовую поддержку штагу в случае его финансовых затруднений может быть оспорена в суде как противоречащая Конституции США.

Субъекты федерации США, Канады и Швейцарии имеют самую высокую бюджетную автономию в мире, которая опирается на широкие налоговые полномочия (имеют значительные собственные налоговые источники, базы, и ставки по которым устанавливают самостоятельно), в целом соответствующие их расходным потребностям. В результате в США отсутствует потребность вертикального бюджетного выравнивания, а в Канаде и Швейцарии зависимость региональных бюджетов от межбюджетного выравнивания значительно ниже, чем в других странах.

Однако, как показала практика, в чистом виде эта форма бюджетного федерализма не соответствует политическим реалиям. Вследствие многообразия деятельности органов власти разных уровней обнаружилось много сфер, в которых требуется кооперация и солидарная ответственность.

В США уже в 1930;х гг. в связи с проведением Ф. Рузвельтом «нового курса» дуалистический федерализм стал перерастать в кооперативный, что особенно проявилось в 1980—1990;е гг. Аналогичные тенденции наблюдались в Канаде и Швейцарии. Тем не менее бюджетный федерализм в этих странах и в настоящее время сохраняет значительные черты предшествующей формы.

На субнациональном уровне, а также в унитарных странах значительная финансовая и управленческая автономия муниципальных образований характерна прежде всего для Великобритании, США и многих стран, входящих в состав Британского Содружества, в которых органы местного самоуправления изначально образовались за пределами системы органов государственной власти. При этом в конституциях США и Канады местные органы власти являются сферой ответственности штатов. В конституциях 36 американских штатов закреплено «местное право» (home rule), обеспечивающее самоуправление муниципальных образований и ограничивающее способность законодательных собраний штатов вторгаться в те аспекты автономии, которые гарантированы законодательством. Статус самоуправляемой единицы дает большую свободу в сфере нормативной деятельности, определения структуры органов управления и управления финансами, в том числе полномочия по взиманию налогов и заимствованиям. В то же время оно не препятствует штатам контролировать состояние муниципальных финансов. Высокий уровень автономии предполагает и высокую ответственность за состояние финансов, отсутствие экстренной финансовой помощи со стороны более высокого уровня власти и возможность банкротства.

В отличие от разделенного федерализма в кооперативном федерализме доминирует принцип солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникающих разногласий. В США развитие кооперативного бюджетного федерализма было связано главным образом с усилением полномочий штатов по функционированию федеральных целевых программ, ряд из которых находится ныне в их административном управлении (программы в сфере охраны окружающей среды, социального обеспечения и медицинской помощи бедным). Программы содержат механизмы финансового контроля и совместной ответственности федерации и штатов по их функционированию.

В наиболее полном виде кооперативная форма федерализма получила развитие в Германии. Она связана с конституционно установленным институтом совместного ведения (совместной компетенции) между федерацией и ее субъектами, что требует формирования постоянных партнерских отношений, сотрудничества и солидарной ответственности. На управленческом уровне механизм сотрудничества функционирует в форме постоянных конференций премьер-министров и соответствующих министров земель и федерации, в ходе которых вырабатываются совместные постановления, программы и иные акты, нацеленные на решение наиболее сложных и актуальных проблем^[2].

На субнациональном уровне кооперативная модель бюджетного федерализма особенно характерна для стран континентальной Европы, где органы местного самоуправления формируются как неотъемлемая часть общей системы государственного управления, взаимоотношения между государственными и муниципальными органами характеризуются высокой степенью взаимопроникновения (интеграции). Так, во Франции продолжает действовать практика, при которой мэры городов могут одновременно занимать другие политические посты, особенно на национальном уровне, что позволяет им оказывать влияние на национальное правительство в интересах своей территории. Значительная часть местных общественных услуг продолжает оказываться государственными службами.

Для кооперативной модели характерна в целом относительно меньшая самостоятельность местного самоуправления, чем в условиях раздельного бюджетного федерализма, в отношении как формирования собственных бюджетных доходов, так и осуществления расходных функций и заимствований. Если в раздельной модели бюджетного федерализма особое значение придается налоговой автономии (наличие собственных налоговых источников и налогового администрирования) муниципальных образований, то в кооперативной модели упор делается на использование региональными и местными органами власти совместных налогов. Соответственно, в кооперативной модели относительно большую роль играют межбюджетные трансферты, направленные на бюджетное выравнивание, тогда как в раздельной модели акцент делается на целевые обусловленные трансферты. В странах, использующих кооперативную модель, также в большей степени ограничиваются и контролируются заимствования, осуществляемые местными органами власти.

Анализируя особенности горизонтальных отношений в различных странах (между органами власти одного уровня), можно выявить такие налогово-бюджетные модели, как " конкурирующий" и «сотрудничающий» бюджетный федерализм.

" Конкурирующий" федерализм фокусируется на идее относительной бюджетной автономии каждой административно-территориальной единицы. Предполагается, что в этих условиях обеспечивается наиболее полный учет предпочтений местного сообщества, поэтому не следует добиваться единообразных условий жизни на всей территории страны путем корректировки результатов деятельности рыночных сил. Целесообразнее дать возможность каждому региону конкурировать исходя из собственных сравнительных преимуществ. Целью является предоставление конкретным регионам как можно больше полномочий в решении собственных проблем посредством закрепления за ними независимых источников доходов. Чем меньше зависимость от внешних фондов, тем выше заинтересованность в более рачительном использовании собственных ресурсов, в расширении собственной налоговой базы, поскольку в этих условиях любой бюджетный избыток нс будет компенсироваться за счет соответствующих сокращений межбюджетных трансфертов. Такой подход принят, в частности, в США, где отдельные штаты могут сами проводить собственную налоговую политику, и имеют при этом широкие расходные полномочия.

" Сотрудничающий" федерализм мотивируется преимущественно перераспределительными целями. Характерным для этой модели является использование совместных налоговых источников и перераспределение бюджетных доходов в качестве инструмента регулирования «неравных» условий жизни. Такой подход характерен для Германии, где налоги, закрепленные за каждым бюджетным уровнем, составляют небольшую часть бюджетных доходов. Основными источниками бюджетных доходов служат налоги, собираемые централизованно и распределяемые в соответствии с установленными долями (при этом распределение сбора от подоходного налога и налога на прибыль закреплено в Конституции Германии). Особое значение придается бюджетному выравниванию, которое осуществляется без участия федерального центра за счет тех земель, чей налоговый потенциал выше среднего уровня. Бюджетное выравнивание гарантирует каждой земле достижение 95% среднего уровня по стране, что вызывает, особенно в последние годы, серьезное недовольство «богатых» земель, которые теряют заинтересованность в наращивании налогового потенциала.

Для характеристики моделей бюджетного федерализма используют показатели степени централизации либо децентрализации, с помощью которых оценивается доля доходов и расходов федерального (центрального) бюджета (или субфедеральных бюджетов) в консолидированном бюджете страны или в ВВП. Однако при этом обычно отмечается несовершенство этих показателей, поскольку агрегированные данные, но доходам и расходам без учета реальных полномочий соответствующего уровня власти могли преувеличивать (преуменьшать) степень его самостоятельности в принятии налогово-бюджетных решений.

Так, в 1990;е гг. доля доходов центральных бюджетов в консолидированном бюджете в ФРГ составляла около 60%, во Франции — более 80, тогда как в США — всего 50, а в Канаде — около 40%, что свидетельствовало об относительно более централизованной модели бюджетного федерализма, используемой в ФРГ и Франции, чем в США и Канаде^[3]. Сложившаяся тенденция сохранилась и в настоящее время. Из этого следует, что современная экономика большинства стран мира может быть охарактеризована как смешанная. Основная ее особенность состоит в том, что государство является важным, хотя и не доминирующим поставщиком общественных благ и услуг. Как правило, в структуре экономики страны присутствует развитый частный сектор, который регулируется вмешательством государства в ценообразование в отдельных ее секторах (например, в естественных монополиях), также путем предоставления субсидий. Следовательно, государство призвано осуществлять:

• — размещение (аллокацию) ресурсов. Государство может ограничивать производство отдельных товаров, потребление которых сопряжено с негативными последствиями, или, напротив, стимулировать производство товаров, обладающих особыми достоинствами. С помощью государственных финансов осуществляется размещение ресурсов для производства большей части общественных благ;
• — перераспределение доходов между индивидами. Механизмом такого перераспределения служат налоговая и бюджетная система. Например, взимая налоги с работающих граждан, государство выплачивает пенсии и пособия нетрудоспособным и безработным;
• — стабилизацию экономики и финансовой системы. Налоговая и бюджетная политика могут существенно влиять на состояние экономики, способствовать поддержанию равновесия вокруг заданных макроэкономических показателей, сглаживать циклические колебания и содействовать высокой степени занятости человеческих ресурсов, устойчивому экономическому росту и снижению инфляции.

Итак, в целом особенность бюджетных систем федеративных государств состоит прежде всего в гораздо большей самостоятельности органов власти субъектов федерации, т. е. второго после центрального правительства уровня власти в стране, в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.

В странах с федеративным устройством расходные обязательства бюджетов субъектов федерации гораздо шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах; для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться друг от друга в разных субъектах в зависимости от регионального законодательства.

Исходя из этого становится очевидным, что бюджеты нижних уровней в унитарных государствах являются промежуточными фондами по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции тех ресурсов, осуществлять администрирование которых на данном уровне представляется наиболее эффективным. В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. Данный тезис находит подтверждение хотя бы в том факте, что в унитарных государствах в противоположность федерациям центральное правительство несет ответственность по задолженности бюджетов нижестоящих уровней, устанавливает ограничения на объем и сроки заимствований. Для унитарных государств характерна также высокая (более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня.

Отсюда следует, что роль и сфера ответственности муниципальных органов власти и их бюджетов примерно одинаковы в государствах с различным устройством. Практически во всех случаях органы власти муниципалитетов несут обязательства по финансированию расходных статей исключительно местного значения, в доходы этих бюджетов зачисляются налоги на имущество и местные лицензионные и регистрационные сборы, а доходная база бюджетов нижнего уровня, как правило, сильно зависит от средств вышестоящих бюджетов.

Вместе с тем нельзя утверждать, что государственное устройство полностью определяет распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы. Так, в ФРГ органы власти земель намного сильнее зависят от решений федерального правительства, чем в Канаде или США, которые также являются федерациями, а, например, ситуация с правами по установлению налогов, доходной базы и расходными полномочиями местных и региональных бюджетов Италии, особенно после начала процесса децентрализации бюджетной системы, значительно отличаются от Великобритании, хотя оба государства являются унитарными.

• [1] Shah, A. Fiscal decentralization in developing and transition economies: progress, problems and the promise. Policy research working paper series. April, 2004.
• [2] Умнова, И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М., 1998. — С. 36.
• [3] OECD Economic Outlook 68, December 2000. OECD National Accounts and OECD calculations. Цит. no: Atkinson, P. and Noord, P. v. d. Managing Public expenditure: Some Emerging Policy Issues and a Framework for Analysis. P. 89.