Мониторинг нормативных правовых актов: понятие, функции, виды, технологии

Понятие мониторинга нормативных правовых актов в недавнее время ислледовалось неоднократно^[1]. Тем не менее для юриспрудеции это относительно новое понятие. В связи с этим в процессе его изучения и практического применения возникает немало вопросов как теоретико-правового, так и эмпирического характера. Что следует вкладывать в данное понятие? В чем заключается сущность мониторинга нормативных правовых актов?

Проблемы терминологии

Обращение к этимологии слова «мониторинг» говорит о том, что данное понятие пришло в русский язык из английского языка (слово «monitor» в английском языке означает «наставлять, советовать либо контролировать и проверять»¹). Однако проведенный анализ показывает, что это понятие имеет непосредственно латинское происхождение. Так, например, слово «motieo» переводится как «наказывать», «monitor» — «надзиратель», «monittium» — «указание».

И. В. Жужгов исследовал в своей работе понятие «мониторинг правового пространства»², впервые использованное в указе Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».

В. Л. Негробов использовал понятие «мониторинг законодательства», понимая иод ним «…определенным образом организованную деятельность по систематическому сбору информации об объекте мониторинга, но заранее определенным параметрам (индикаторам), но ее изучению с помощью различных методов научного познания, а также по оценке как самой информации, так и полученных на ее основе выводов о состоянии и развитии объекта мониторинга под воздействием различных факторов»³.

О Наконечный Я. Е. Место и роль мониторинга нормативных актов в механизме правового регулирования и в образовательном процессе // Право и образование. 2007. № 12. С. 29—35; Тихомиров 10. А. Управление на основе права. М., 2007. С. 378—394; Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): дис… канд. юрид. наук. М., 2008; Негробов В. JI. Мониторинг российского законодательства как элемент правовой политики: общетеоретический аспект: дис… канд. юрид. наук. М., 2008; Наконечный Я. Е. Мониторинговые экспертизы законопроектов // Право и государство: теория и практика. 2007. № 12; Его же. Правовая природа мониторинга нормативных актов и его роль в правотворчестве // Право и образование. 2008. № 4. С. 71—72; Рычихина Э. II. Мониторинг как общая функция управления: монография. Ухта, 2008; Черногор Н. Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законодательство и экономика. М., 2008. № 11. С. 49—52; Арзамасов Ю. Вороненков Д. Я, Ивлиев Г. П. и др. Научно-методическое пособие, но разработке законов в современной России. М., 2009. С. 143—152; Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009; Арзамасов 10. Г. О правовом мониторинге и проблемах его регламентации // Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации // Материалы Международной научно-теоретической конференции 4—6 декабря 2008 г. Т. 2. / под ред. Н. В. Витрука, Л. А. Нудненко. М., 2009. С. 123—132; Правовой мониторинг: науч.-нракт. пособие / иод ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009; Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практика: монография / под ред. II. Н. Черногора. М., 2010; Черногор II. II. Юридическая техника правового мониторинга // Доктринальные основы юридической техники / отв. ред. Н. А. Власенко. М., 2010. С. 334— 356; Обеспечение планирования правового мониторинга // Журнал российского права. 2013. № 4. С. 59. Подробно о мониторинге в процессе нормотворческой деятельности см.: Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009; Их же. Концепция мониторинга нормативных правовых актов. М., 2011.

• 1 Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 320.
• 2 Жужгов И. В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006. С. 48.
• 3 Негробов В. Л. Мониторинг законодательства как элемент правовой политики: общетеоретический аспект: дис… канд. юрид. наук. Белгород, 2008. С. 174.

С. А. Варкова в своем исследовании предлагает понятие «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», которое характеризуется ею как «…сбор, анализ, сравнение, оценка правовой информации о состоянии законодательства»^[2].

В Концепции создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации (на 2008—2012 годы) понятие «правового мониторинга» рассматривалось как система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать:

• 1) результаты законопроектной деятельности (правотворческий процесс);
• 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;
• 3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)^[3].

В проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» понятие «правовой мониторинг» представлено как комплексная деятельность, проводимая с целью «…обеспечения систематической оценки и корректировки процедур подготовки и принятия (издания) нормативных правовых актов, результативности их реализации и ответственности государственных органов и органов местного самоуправления»^[4].

Правовой мониторинг представляет собой анализ, обобщение, оценку информации о качестве принимаемых и действующих нормативных правовых актов, практике их применения, разработке предложений об устранении выявленных недостатков нормотворчества и правоприменения^[5].

Как видим, понятие «мониторинг правового пространства» и понятие «правовой мониторинг» являются довольно объемными, так как налицо широкое понимание предмета, но, учитывая тот факт, что именно нормативный правовой акт является основным источником российского права и именно совокупность нормативных правовых актов формирует ту или иную отрасль законодательства, наиболее целесообразным и обоснованным будет сделать акцент на понятии «мониторинг нормативных правовых актов».

Исходя из рассморенных нами дефиниций, вполне уместно и обоснованно говорить о том, что мониторинг нормативных правовых актов —.

это научно и методически обоснованная система комплексной оценки содержания и формы правовых норм, осуществляемая на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, осуществляемых с целью создания качественной и эффективной системы нормативных правовых актов.

Слово «функция» само по себе имеет латинское происхождение, оно обозначает «исполнение», «отправление». Функция указывает на ту роль, которую определенный социальный институт или частный социальный процесс выполняет по отношению к целому, например функции государства, семьи и т. д. В данном случае, исследуя функции мониторинга нормативных правовых актов, под функцией имеется в виду определенная совокупность направленной социальной деятельности.

Функция наблюдения. Любая важная деятельность, связанная с принятием управленческих решений, которой, по сути, является решение о принятии нормативного правового акта, должна основываться на всестороннем наблюдении за объектом, в котором должны быть произведены определенные изменения. Причем именно качественные изменения говорят о том, насколько верно осуществлялось управление.

Ю. В. Кудрявцев в свое время отмечал, что «правовая информация „обслуживает“ процесс социального управления во многих аспектах»^[6], следовательно, можно выделить как самостоятельную информационную функцию мониторинга нормативных правовых актов. Бесспорно, что информационное обеспечение является очень важным для всех видов нормотворчества, начиная с законодательной деятельности и заканчивая подготовкой и принятием корпоративных правовых установлений. В целях реализации государственной задачи по повышению правовой культуры населения крайне важной видится информационная функция мониторинга нормативных правовых актов. Под ней следует понимать определенную степень открытости, публичности и даже демонстрации результатов проведенного мониторинга, доступность этих результатов для законодателей, правоприменителей, научного сообщества, общественности и просто граждан.

В орбите осуществления мониторинга нормативных правовых актов находится различная информация: о подготовке и обсуждении нормативных правовых актов; об их экспертной оценке; о вступлении актов в юридическую силу; об их применении государственными и муниципальными органами власти. Информация, полученная в результате мониторинга, должна храниться в базах данных и быть доступна каждому специалисту, который участвует в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов, так как для правильного принятия управленческого решения необходима информация о состоянии объекта управления. Такая информация находится как в коммерческих справочно-правовых системах (Гарант, Консультант Плюс, Кодекс и др.), так и в государственных справочно-правовых системах. Например, в 1991 г. в Государственной Думе была внедрена информационная правовая система «Закон». Научно-техническим центром правовой информации «Система» создан эталонный банк правовых актов высших органов государственной власти. При Министерстве юстиции действует Научный центр правовой информации, который был создан как национальный банк правовой информации государства. Центр, согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации, осуществляет сбор и обработку правовых актов, формирует фонды правовых актов федерального законодательства и субъектов Российской Федерации. Кроме этого, Центр участвует в разработке и подготовке юридических заключений по проектам нормативных правовых актов по вопросам правовой информатизации, осуществляет научные исследования по проблемам создания, внедрения и эксплуатации информационно-коммуникационных систем и обеспечения территориальных органов и учреждений Минюста России правовой информацией.

Аналитическая функция. За процессом наблюдения следует анализ и оценка объекта наблюдения, которые направлены на детальное исследование, изучение тех или иных признаков, свойств, отношений, выявленных в процессе наблюдения, что постепенно формирует общее представление о наблюдаемом объекте.

Профессор Ю. А. Тихомиров выделяет такие параметры анализа, как «соблюдение конституционно установленных предметов ведения, полнота, законность и эффективность правовых актов по кругу функциональной деятельности органов и их подсистем и сопоставления результатов работы судебных органов с их юрисдикционными полномочиями, адекватность правовой системы и основных направлений современной структуры экономической деятельности»^[7]. Оценка данных наблюдения и анализа имеет синтетический характер и дает целостное представление о качестве, достоинстве и значении указанных данных. Синтез всегда следует за анализом, соединяя разделенные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания об объекте наблюдения, обобщенно, концептуально оценить его, сделать определенные выводы и прогнозы.

Как самостоятельную функцию мониторинга нормативных правовых актов можно выделить контрольную функцию. Данная функция, конечно, неразрывно связана с функцией наблюдения, т. е. они (эти функции) являются взаимосвязанными, взаимодополняемыми направлениями реализации алгоритма мониторинга нормативных правовых актов. В порядке очередности за функцией наблюдения идет функция контроля. При этом если в ходе реализации этой функции мониторинга будут обнаружены факты нарушения процедуры принятия нормативного правового акта либо противоречие его содержания международным стандартам о правах и свободах человека и гражданина, нормативным правовым актам, которые обладают большей юридической силой, то данные факты становятся основанием для правового реагирования.

Контроль над нормативными правовыми актами в процессе осуществления мониторинга целесообразно классифицировать на внутренний и внешний. При этом внешний контроль следует разделить на официальный, который осуществляют государственные и муниципальные органы власти, и неофициальный (общественный).

В современных условиях проведения правовой реформы актуализируется важность осуществления экспериментов. А поскольку эксперимент рассматривается нами как один из приемов (способов) проведения мониторинга нормативных правовых актов, то сказанное позволяет выделить как самостоятельную функцию мониторинга нормативных правовых актов экспериментальную функцию. В процессе мониторинга выявляется и распространяется передовой опыт в нормотворчестве, в том числе с использованием экспериментов, вырабатываются рекомендации для нормотворчества.

Экспериментальная функция способствует осуществлению такой не менее важной функции, как прогностическая функция. Реальные явления современной российской действительности — это нестабильность общественных отношений, разрозненность социальных групп, эклектичность массового сознания и т. п. В таких условиях существуют значительные затруднения в связи с тем, что имеющаяся информация не позволяет сколько-нибудь точно спрогнозировать эффективность действия принимаемого нормативного правового акта. Поскольку нормативные правовые акты содержат нормы, рассчитанные на довольно длительный период времени, то результаты проведенного мониторинга должны содержать некие прогнозы развития правовых явлений в результате нормативного регулирования, основанные на выявленных тенденциях развития.

Помимо этого, следует также выделить функцию планирования нормотворческой деятельности. Подготовка планов — это сложная и важная процедура предпроэктного этапа правотворческого процесса, которая придает данному типу юридической деятельности официальный процедурный характер. Результаты проведенного мониторинга дают правотворческому органу и органам управления понимание того, на какие объекты следует направить регулирующее воздействие, которое в свою очередь позволяет спланировать правотворческий процесс. Такая функция мониторинга, безусловно, способствует повышению эффективности правового регулирования.

Перечисленные выше функции мониторинга нормативных правовых актов в обязательном порядке должны быть нормативно регламентированы, и лучше эго сделать на уровне федерального закона.

Мониторинг нормативных правовых актов можно классифицировать на комплексный и отраслевой, т.с. в зависимости от того, какой нормативный правовой акт или группу нормативных правовых актов мы исследуем.

По отраслям права, к которым относится нормативный правовой акт, можно выделить мониторинг норм права, относящихся по отраслевой типизации к конституционному праву, административному, гражданскому и т. п.

Виды мониторинга нормативных правовых актов по типу юридической деятельности можно классифицировать на мониторинг нормативных правовых актов, осуществляемый в процессе правотворчества, в процессе исполнения и соблюдения норм права; в процессе официального толкования норм права; в процессе правоприменения.

По субъектному составу, т. е. по субъектам, осуществляющим мониторинг, следует выделить государственный мониторинг, осуществляемый органами государственной власти, и общественный, осуществляемый общественными учреждениями и организациями.

По уровню и видам нормотворческой деятельности следует выделить: федеральный мониторинг, региональный мониторинг, локальный мониторинг, т.с. муниципальный и корпоративный.

По юридической силе нормативных правовых актов, являющихся объектом мониторинга, можно выделить мониторинг норм Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и других актов Правительства РФ и т. д.

По направленности результатов мониторинг нормативных правовых актов подразделяется на внутренний, осуществляемый внутри субъекта или участника мониторинга для внутреннего использования его результатов, и внешний, результаты которого предназначаются для исполнения или использования за пределами того субъекта или участника мониторинга закона, которым он производился.

По характеру реализации результатов мониторинга нормативных правовых актов следует выделить: обязательный, результаты которого имеют обязательный характер и их реализация обязательна и подконтрольна, и рекомендательный.

По времени действия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу, выделяют ретроспективный (анализ и оценка ранее действующих нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта его реализации), текущий (анализ и оценка действующих нормативных правовых актов) и прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов).

По мере участия субъектов в нормотворческом процессе следует также выделить включенный мониторинг, когда субъект сам непосредственно работает в группах и комиссиях, но разработке проектов нормативных правовых актов, и невключенный, осуществляемый сторонними экспертами (сотрудниками прокуратуры, Минюста России, научными работниками и т. д.).

По продолжительности проведения выделяются: оперативный мониторинг (наблюдение уполномоченным субъектом оперативного мониторинга за ходом реализации нормативного акта в целях выявления явных (очевидных) недостатков нормативного акта, препятствующих его реализации) и плановый (наблюдение уполномоченным субъектом за ходом реализации нормативного акта в целях выявления коллизионных положений, создающих затруднения в правоприменительной деятельности)^[8]. Представляется, что по вышеуказанному признаку классификацию следует дополнить такими видами мониторинга, как постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени) и точечный (осуществляемый применительно к отдельному нормативному правовому акту или отдельной его части).

В юридической литературе выделяют также мониторинг законодательных ошибок, г. е. деятельность по анализу, обобщению и оценке дефектов юридико-технического оформления законодательных актов.

По стадиям проведения мониторинга нормативных правовых актов, обозначенным в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года можно выделить:

• — процессуальный мониторинг — прослеживание соблюдения и фиксации важных элементов подготовки, создания, принятия и введения в действие нормативных правовых актов;
• — производственный мониторинг — осуществление мониторинга в ходе отмены, дополнения и изменения действующего нормативного акта;
• — системно-структурный мониторинг — выявление связей конкретного нормативного акта с уже действующими и подготавливаемыми по одноименной проблеме правового регулирования;
• — коитент-креативный мониторинг — измерения изменений в диспозиционном механизме регулирования отношений, затронутых вновь принятых нормативных правовых актов, оценка его продуктивности и эффективности в системе правового регулирования, степени его ориентации на индикаторы оценки эффективности регулируемой сферы отношений и индикаторы, заложенные в общей части мониторинга, оценка акта с учетом ожидания правоприменителей и исполнителей закона или иного нормативного акта;
• — правоприменительный мониторинг — обычно связывается с необходимостью принятия новых подзаконных актов с учетом специфики области и пространства его применения, оценка правоприменительных актов относительно федеральных законов, связи нормы вышестоящих нормативных правовых актов с решением задач реального сектора жизни^[9].

Многообразие видов мониторинга нормативных правовых актов говорит о том, что нужно разработать общую многоступенчатую его классификацию, которая могла бы стать предметом отдельного исследования.

Мониторинг нормативных правовых актов состоит из следующих последовательных стадий.

Подготовительная стадия предполагает следующие этапы:

• а) определение объекта мониторинга. С учетом нормотворческой цели определяется нормативный правовой акт (группа нормативных правовых актов), относящийся к интересующей определенной отрасли (подотрасли) права;
• б) определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения;
• в) определение круга субъектов мониторинга. Это могут быть представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, другие субъекты. Устанавливаются их полномочия по проведению мониторинга нормативных правовых актов, определяется круг должностных лиц, ответственных за его проведение;
• г) разработка программы и плана проведения мониторинга. Осуществляется после выполнения вышеперечисленных мероприятий и является заключительным этапом подготовительной стадии мониторинга нормативных правовых актов.

Основная стадия предполагает следующие этапы:

• а) сбор информации о нормативных правовых актах. Представляет собой сочетание первичных приемов и способов, необходимых для фактического наличия и учета текстов всех нормативных правовых актов, необходимых для проведения их дальнейшего изучения, а также объективной информации о нормативных правовых актах. На этом этапе необходимо собрать весь информационный и нормативный массив, относящийся к выбранному объекту мониторинга, включая подзаконные акты, в том числе и ведомственные, а также нормативные правовые акты субъектов РФ. Первичный сбор информации осуществляется исходя из данных, имеющихся в базах данных и «досье нормативных правовых актов», а также всех имеющихся на момент начала проведения мониторинга актов прокурорского реагирования, решений судов, заключений, отчетов. В ходе данного этапа собираются опубликованные мнения ученых, специалистов в определенной области знаний (монографии, научные статьи и г. д.), мнения западных ученых, разбирающихся в данной проблематике, мнения специалистов-практиков по данной проблеме, проводится анализ материалов прессы, собираются первичные документы, материалы обсуждений документов по регламентируемым в нормативном правовом акте вопросам, материалы служебных и иных проверок и др.;
• б) проведение мониторинговой экспертизы нормативных правовых актов. Мониторинговая экспертиза прежде всего включает правовую экспертизу на предмет соответствия нормативного правового акта Конституции РФ, международным нормам и федеральному законодательству, согласованности с иными нормативными правовыми актами и соответствия нормативного акта правилам законодательной техники. В ходе экспертизы также:
  • — определяются сферы общественных отношений, которые регулируются рассматриваемым нормативным правовым актом (группой нормативных правовых актов);
  • — определяется круг правоприменителей и их полномочий по применению норм права, установленных данным нормативным актом;
  • — выявляются нормативные правовые акты, принятые в развитие рассматриваемого нормативного акта;
  • — определяются нормативные правовые акты, которые должны и могут быть приняты в развитие нормативного правового акта;
  • — анализируются принятые в субъектах РФ нормы изучаемого законодательства;
  • — сопоставляются нормы законодательства субъектов РФ с нормами исследуемого федерального законодательства.

Для решения отдельных задач по исследованию характера отношений, регулируемых нормативным правовым актом, выявления проблем правового регулирования данных отношений и по другим вопросам, требующим проведения научных исследований (проведение социологических, статистических исследований, исследование деятельности участников правоотношений и т. п.), в рамках мониторинговой экспертизы помимо правовой экспертизы могут проводиться научная и специальная экспертизы на предмет соответствия нормативного правового акта научным и иным специальным критериям соответствующей отрасли права с привлечением научных исследовательских институтов, высших учебных заведений, экспертов и иных специалистов;

• в) проведение мониторинговой оценки нормативного правового акта. В рамках мониторинговой оценки нормативного правового акта осуществляется ретроспективная оценка, в ходе которой оценивается его качество исходя из таких критериев, как эффективность, действенность и целесообразность.
• г) исследование данных контроля над исполнением нормативного правового акта:
  • — определение участников отношений, деятельность которых регулируется изучаемым нормативным актом;
  • — определение перечня показателей деятельности участников отношений, зависящих от применения изучаемого нормативного акта;
  • — изучение заключений, отчетности, материалов служебных проверок федеральных органов исполнительной власти, данных правоохранительных органов, прокурорской статистики, судебной практики;
• д) проведение социологических исследований:
  • — разработка задания на проведение исследований;
  • — выбор организации, специализирующейся в области социологических исследований, и оформление заказа;
  • — осуществление выбора способа проведения (непосредственное интервьюирование неопределенного круга граждан и организаций, размещение анкеты (вопросника) в печатных СМИ, проведение интерактивного голосования с помощью электронных СМИ, размещение вопросов на сайге государственных органов в сети Интернет);
  • — разработка и рассылка участникам отношений перечня вопросов, ответы на которые характеризуют результаты применения изучаемого акта;
  • — сопровождение исследований;
  • — сбор и систематизация полученных данных, сведение их в табличную форму, сопоставление и анализ;
  • — установка и сопровождение при необходимости программного продукта для обработки материалов;
  • — анализ результатов анкетирования и составление итогового документа с выводами, оформление диаграмм, гистограмм и других графических иллюстраций результатов;
• е) проведение статистических исследований:
  • — определение перечня необходимых статистических данных;
  • — установление субъектов, сторон, группы отношений, для исследования которых необходимо получить статистические данные;
  • — направление соответствующего запроса в органы статистики;
  • — обработка и анализ статистических данных о действии нормативного акта с построением при необходимости графических иллюстраций;
  • — оформление выводов;
• ж) сбор, обобщение и анализ правоприменительной практики:
  • — разработка перечня вопросов о практике применения нормативного правового акта;
  • — получение информации от представителей органов исполнительной власти по вопросам применения и исполнения нормативного акта;
  • — изучение практики применения нормативного акта с выездом на места, проведение встреч и совещаний;
  • — определение степени исполнения правоприменителями правовых норм;
  • — определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел в исполнении нормативного акта;
  • — выявление и анализ проблем, возникающих у правоприменителей в ходе исполнения нормативного правового акта, и путей решения этих проблем^[10].

Заключительная стадия предполагает следующие этапы:

• а) обобщение выводов. На этом этапе особенно важно установить статус результатов мониторинга: выводы из проведенного исследования формулируются как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям; предусматриваются формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и местного самоуправления и т. п.);
• б) оформление результатов проведенного мониторинга. Результаты проведенного мониторинга оформляются в виде итогового документа (доклад, справка, заключение, отчет, аналитическая записка), в котором содержатся анализ и оценка рассматриваемого нормативного правового акта, группы актов как федерального, так и регионального уровня, анализ сложившейся правоприменительной практики, актуальные вопросы и проблемы, связанные с применением и исполнением нормативного правового акта, рекомендации по их разрешению, предложения по проведению организационных мероприятий, совершенствованию и развитию законодательства в исследованной сфере. Результаты мониторинга также целесообразно заносить в «досье нормативных правовых актов» и баз}' данных мониторинга нормативных правовых актов, а в перспективе необходимо провести объединение в единую информационную сеть имеющихся информационных ресурсов и организовать доступ к ней неограниченного числа пользователей;
• в) внесение предложений по совершенствованию законодательства. Подготовленные материалы передаются в профильные комитеты законодательного (представительного) органа власти, руководителям исполнительных органов власти (федеральных и региональных), а при необходимости и представительных органов муниципальных образований в соответствии с планами работы, на заседаниях которых происходит их рассмотрение с докладом специалиста, ответственного за подготовку материала. При необходимости результаты мониторинга нормативных правовых актов рассматриваются на пленарных заседаниях законодательного органа власти.

По результатам мониторинга представительным и исполнительным органам государственной власти следует предложить составлять специальные сводные материалы, основные положения которых могут включаться в ежегодный доклад о состоянии законодательства;

• г) информирование о результатах мониторинга. На результаты мониторинга должен распространяться принцип информационной открытости. Информирование о результатах проведения мониторинга включает:
  • — публикацию результатов мониторинга в печатных СМИ;
  • — проведение телевизионных передач в прямом эфире о мониторинге социально важных нормативных правовых актов с ответами на вопросы телезрителей, при этом возможна организация интерактивного голосования по вопросам совершенствования нормативного акта, результаты которого помогут учесть общественное мнение при разработке предложений по внесению изменений в данный нормативный правовой акт;
  • — издание брошюр с материалами мониторинга нормативных правовых актов, выводами и предложениями, направление их в федеральные и региональные органы власти, органы местного самоуправления;
  • — размещение соответствующей информации о результатах мониторинга нормативных правовых актов на официальных сайтах в сети Интернет.

Дополнительная стадия. Подразделения и отдельные специалисты, проводившие мониторинг нормативных правовых актов, могут принимать участие в разработке концепций и проектов нормативных правовых актов, проведении экспертиз проектов нормативных правовых актов, а также осуществлять перспективную мониторинговую оценку нормативных правовых актов (проведение правовых экспериментов, прогнозов, апробации, моделирования) в целях их совершенствования по результатам проведенного мониторинга и сопровождать их прохождение на всех стадиях нормотворческого процесса.

Для внедрения в практику предложенной методики, конечно, нужна нормативно-правовая основа. Определенные положительные тенденции уже видны в этом направлении.

Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» положил начало развитию идеи правового мониторинга. С целью формирования четкой и упорядоченной системы правового мониторинга в Совете Федерации Федерального Собрания РФ была разработана Концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации на 2008—2012 годы.

Президент РФ 20 мая 2011 года издал Указ № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», в котором обозначил структуру и содержание мониторинга как комплексной и плановой деятельности по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия, изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов различного уровня.

Правительством РФ принято распоряжение от 28 августа 2015 г. № 1664-р «Об утверждении плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2016 год».

Согласно данным документам, на Минюст России возложена обязанность на осуществление мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие, изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, а также были возложены функции по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическому обеспечению.

Институализация правового мониторинга идет довольно активно, созданы организационно-структурные предпосылки его осуществления. В большинстве министерств, ведомств и государственных органов власти и управления созданы специальные разного масштаба и уровня подразделения, которые занимаются мониторингом. Согласно информации Минюста России уже более чем в 60 субъектах РФ приняты акты, определяющие организационные основы проведения мониторинга нормативных правовых актов и правоприменения, определены цели и задачи мониторинга правоприменения, порядок сбора информации и сроки ее представления, а также орган, ответственный за обобщение его результатов. Несколько лет действовал отдел мониторинга законодательства в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, до недавнего времени при Совете Федерации Федерального Собрания действовал Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики, во многих субъектах РФ действуют региональные институты и центры, например Иркутское областное государственное научно-исследовательское казенное учреждение «Институт законодательства и правовой информации имени М. М. Сперанского».

Основными формами представления результатов мониторинга долгое время были доклады о состоянии законодательства и ежегодные конференции.

Правовой мониторинг имеет существенное значение для обеспечения единства и последовательности законотворческой работы. Анализ ежегодных докладов Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации подтверждает, что эффективный законодательный процесс невозможен без общегосударственной, согласованной, долговременной программы законопроектных работ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», а также ежегодными планами мониторинга правоприменения в Российской Федерации Правительство РФ представило Президенту РФ уже четыре доклада о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации. При этом главную роль в подготовке этого доклада играет Минюст России. К примеру, доклад за 2014 г. включал в себя результаты мониторинга выполнения решений Конституционного Суда РФ, результаты мониторинга выполнения постановлений Европейского Суда по правам человека, а также 14 разделов, посвященных мониторингу правоприменения по отраслям российского законодательтва. В частности, в докладе отмечалось, что начиная с 1992 г. исполнено 149 постановлений Конституционного Суда РФ, в том числе в 2014 г. — 25 постановлений, в первом полугодии 2015 г. — 14 постановлений. По состоянию на 20 августа 2015 г. осуществлена работа по выполнению 32 постановлений Конституционного Суда РФ, по 17 из них постановлениями Правительством РФ внесены в Государственную Думу соответствующие законопроекты либо поддержаны законопроекты, разработанные иными субъектами права законодательной инициативы^[11].

Таким образом, мониторинг нормативных правовых актов как составная часть правового мониторинга — это уже сформированный и реально действующий инновационный институт государственного управления и общественного контроля. И несмотря на то что над совершенствованием системы мониторинга нормативных правовых актов еще необходимо много работать государственным и муниципальным органам, научному сообществу и общественности, он уже входит в правовую систему в качестве самостоятельного элемента.

• [1] Правовому мониторингу посвящены следующие работы: Банило И. Л. Мониторинг правовой системы — путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации.2006. № 4—5; Минюк Н. В. Законотворчество как форма выражения правовой политики //Государство и право. 2007. № 64; Нормография: теория и методология нормотворчества: учеб.-метод. пособие / под ред. Ю. Г. Арзамасова. М., 2007; Сборник материалов межрегионального научно-практического семинара «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования». М.:Московская городская Дума, 2007; Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 25—38; Арза-масов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Понятие и функции мониторинга нормативных актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 10. С. 114—123; Арзамасов 10. Г., О
• [2] Варкова С. Л. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: теоретико-правовое исследование: дис… канд. юрид. наук. М., 2013. С. 36.
• [3] О состоянии законодательства в Российской Федерации // Доклад Совета ФедерацииФедерального Собрания Российской Федерации 2006 года. М., 2007. С. 351.
• [4] См.: Концепция федерального закона «О нормативно-правовых актах в РоссийскойФедерации» // Журнал российского права. М., 2013. № 3. С. 96.
• [5] Глазкова М. Е., Наиба С. Б. Оценка эффективности действия нормативно-правовыхактов: современные подходы // Журнал российского права. 2011. № 9. С. 73.
• [6] Кудрявцев Ю. В. Нормы права как социальная информация. М., 1981. С. 31.
• [7] Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007. С. 379.
• [8] О нормативных правовых актах в Российской Федерации: проект федерального закона. М, 2007. С. 43.
• [9] О нормативных правовых актах в Российской Федерации: проект федерального закона.С. 43.
• [10] Подробно о методологии мониторинга правоприменения см.: Долотов Р. О. Методикамониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения. Саратов: И ад-во ТПТ Саратовской области, 2009; Миронов Л. Н. Административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти: монография / под общ. ред. А. С. Дугенца. Владимир, 2012. С. 92—119;Мониторинг правоприменения в Российской Федерации: учеб, пособие для студентов / подред. М. М. Рассолова. М., 2013. С. 37—71.
• [11] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_190 543