Полицейское сотрудничество и сотрудничество судебных органов по уголовным делам

Компетенция ЕС в уголовно-правовой сфере является логическим следствием успеха, достигнутого в экономической сфере. Открытость внутренних границ государств-членов, давшая свободу передвижения гражданам Союза и остальным лицам, должна была быть компенсирована облегчением работы правоохранительных органов, призванных пресекать и преследовать злоупотребление этой свободой, ее использование в преступных целях.

Учредительные договоры ЕЭС, ЕОУС и Евроатома не содержали упоминаний о сотрудничестве в уголовно-правовой сфере. Первоначальное взаимодействие государств — членов ЕС в этой области находилось за рамками структур организации, примером чего служит работа группы ТРЕВИ (с 1975 г.)1, Европейского комитета по борьбе с наркотиками СЕЛАД (с 1989 г.), а также принятие конвенций, разработанных как Советом Европы, так и группами государств-членов.

В 1991 г. на июньском саммите в Люксембурге Канцлер Германии Г. Коль впервые, четко сформулировав идею «коммунитаризации» политики иммиграции и предоставления убежища, призвал Совет разработать программу сотрудничества в области внутренних дел и правосудия. Компромиссом между отнесением к компетенции ЕС вопросов внутренних дел и правосудия (на чем настаивала Германия при поддержке Бельгии, Европейской комиссии) и категорическим возражением против какого бы то ни было расширения компетенции ЕС (позиция Великобритании, Дании) стала структура из трех опор, положенная в основу разработки Маастрихтского договора. Третью опору составили вопросы сотрудничества в области внутренних дел и правосудия, изложенные в разд. VI «Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел». В этой сфере государства-члены взаимодействовали, используя межправительственный подход. В Маастрихтском договоре также содержится первое упоминание о Европоле (ст. К. 1) как о системе для осуществления обмена информацией между государствами-членами в сфере борьбы с преступлениями, затрагивающими интересы нескольких государств3.

На Межправительственной конференции 1996;1997 гг. прозвучало предложение о создании «европейского пространства свободы, безопасности и правосудия» в целях обеспечения свободы передвижения граждан ЕС. Главным условием осуществления данного проекта была названа «коммунитаризация» таких сфер внутренних дел и правосудия как предоставление политического убежища, иммиграция, охрана внешних границ Союза4, что и было осуществлено Амстердамским договором.

Амстердамский договор, отнеся к совместной компетенции ЕС и государств-членов вопросы иммиграции, виз, убежища и некоторые другие, которые составили гл. (титул) IV Амстердамского договора, одновременно сузил сферу действия третьей опоры до сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, что стало наименованием нового разд. VI.

Целью сотрудничества в ст. 29 Амстердамского договора было объявлено предоставление гражданам более высокого уровня защиты внутри пространства свободы, безопасности и правосудия путем выработки совместных действий государств-членов по вопросам сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере и путем мер, направленных на предупреждение расизма и ксенофобии и на борьбу с этими явлениями.

Данная цель достигалась предотвращением организованной и иной преступности и борьбой с этим явлением, особенно, с терроризмом, торговлей людьми и преступлениями против детей, незаконным оборотом наркотических средств, торговлей оружием, коррупцией и мошенничеством, благодаря следующему:

• — более тесному сотрудничеству между полицейскими силами, таможенными органами и другими компетентными органами в государствах-членах, осуществляемому как непосредственно, так и через Европейское полицейское ведомство (Европол);
• — более тесному сотрудничеству между судебными органами и другими компетентными органами государств-членов;
• — сближению в случае необходимости норм уголовного права государств.

Ниццкий договор обогатил текст ссылками на Евроюст.

Лиссабонский договор ликвидировал структуру из трех опор и ввел в Договор о функционировании ЕС разд. V «Пространство свободы, безопасности и правосудия», выделив в отдельные главы сотрудничество судебных органов по гражданским делам (гл. 3), уголовным делам (гл. 4), полицейское сотрудничество (гл. 5). Полицейское сотрудничество и сотрудничество судебных органов по уголовным делам, таким образом, представляет собой часть «безопасность» в утверждаемом триедином пространстве.

Прочие основные изменения, введенные Лиссабонским договором, заключаются в следующем1:

• а) вводится метод ЕС при принятии решений по вопросам полицейского сотрудничества и сотрудничества судебных органов по уголовным делам, т. е. меняется процедура принятия решений, а именно:
  • — вводится механизм совместного принятия решений Советом и Европарламентом;
  • — право законодательной инициативы концентрируется у Комиссии;
  • — решения принимаются квалифицированным большинством голосов;
• б) изменяется источниковая база регулирования рассматриваемой сферы: остаются источники, ныне действующие в рамках первой опоры (регламенты, директивы и т. д.), источники третьей опоры упраздняются (рамочные решения, общие позиции, конвенции);
• в) усиливается роль национальных парламентов, в частности, в механизме оценки имплементации политики Союза в рассматриваемой сфере;
• г) Суд ЕС получает общую юрисдикцию по вопросам толкования и проверки действительности всех актов в данной сфере;
• д) вводится должность Европейского прокурора (Европейского публичного обвинителя — European Public Prosecutor’s office) для расследования, преследования и защиты в суде дел, затрагивающих финансовые интересы Союза.

Подчеркнем, тенденцией развития правового регулирования сотрудничества в уголовно-правовой сфере в настоящее время является замещение документов международно-правовой природы наднациональными инструментами. Например, в 2005 г. семь государств — членов ЕС приняли конвенцию, получившую неофициальное название Третьей шенгенской (по содержанию) или Прюмской (по месту принятия) — Конвенцию о расширении трансграничного сотрудничества, в частности, в борьбе с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией. 23 июня 2008 г. с целью инкорпорации положений Конвенции в законодательство ЕС Совет принял решение, содержательно повторяющее Конвенцию, и решение о применении своего решения.

Интересно, что на практике вопросы уголовного права на самом деле разделены между первой и третьей опорами. К первой они относятся тогда, когда уголовно-правовые меры (например, установление преступности и наказуемости конкретных деяний) необходимы для эффективной имплементации права ЕС, а к третьей — когда направлены на усиление горизонтального сотрудничества между полицейскими и судебными органами государств-членов. Рассматривая одно из дел такой проблематики, Суд ЕС выработал критерий цели и содержания для определения, к какой из опор должен относиться соответствующий акт.

Полицейское сотрудничество до вступления в силу Лиссабонского договора основывалось на ст. 30 Амстердамского договора, где обозначены основные действия, предпринимаемые сообща государствами-членами, а именно:

• — оперативное сотрудничество между компетентными органами, в том числе между полицейскими, таможенными и другими специализированными службами правового принуждения государств-членов, по вопросам предупреждения и выявления уголовных правонарушений, а также по вопросам расследований, осуществляемых по этим делам;
• — сбор, хранение, обработку, анализ и обмен надлежащей информацией, в том числе имеющейся у правоохранительных органов информацией, которая касается сообщений о подозрительных финансовых сделках, в частности через Европол, при соблюдении соответствующих положений о защите данных личного характера;
• — сотрудничество и совместные инициативы по вопросам обучения, обмена офицерами по связи, командирования сотрудников, использования оборудования и криминалистических исследований;
• — совместную оценку специальных приемов расследования, относящихся к выявлению серьезных форм организованной преступности.

Лиссабонский договор сохранил содержание взаимодействия, придав ему лишь надгосударственную, а не межгосударственную форму.

Европол (Европейское полицейское ведомство) был образован на основании Конвенции 1995 г. об учреждении Европейского полицейского ведомства, чье принятие, в свою очередь, было предусмотрено Маастрихтским договором. Европол начал функционировать в полном объеме с 1 июля 1999 г.

6 апреля 2009 г. правовая основа его действия была изменена — заменена на решение Совета, которое не просто инкорпорировало Конвенцию 1995 г. в правовую систему ЕС, но, учтя все поправки к Конвенции, сделанные с 1995 г., внесла новые коррективы в сферу и форму деятельности данного ведомства. С 1 января 2010 г. Европол начал работу уже в качестве образования Союза, финансируемого из бюджета последнего.

Цель Европола заключается в усилении эффективности и сотрудничества компетентных органов государств-членов в предотвращении тяжких транснациональных преступлений и терроризма и борьбы с ними.

В Приложении к Решению о Европоле 2009 г. перечислены 24 категории преступлений, на которые распространяется компетенция Европола, как то: незаконная контрабанда наркотиков; терроризм; фальшивомонетчество (подделка евро и т. д.); торговля людьми, включая детскую порнографию; преступления в сфере использования информационных технологий (киберпреступления) и т. д.

Можно выделить четыре основные формы деятельности Европола:

• 1) осуществляемое в соответствии с национальными правовыми нормами облегчение обмена информацией между офицерами связи Европола как представителями правоохранительных органов государств-членов, откомандированными в Европол;
• 2) предоставление оперативного анализа в поддержку конкретных операций;
• 3) разработка стратегических докладов и анализа преступности на основе данных, предоставленных государствами-членами и третьими сторонами;
• 4) оказание экспертной и технической поддержки в проведении расследований и операций на территории ЕС под надзором и ответственностью государств-членов.

Сепол2 (Европейский полицейский колледж) — это агентство ЕС, созданное рядом решений Совета3 с целью, во-первых, стать форумом для старших офицеров полиции государств-членов в поддержку и развитие связи между ними и, во-вторых, усилить трансграничное сотрудничество в борьбе с преступностью, в сфере общественной безопасности и поддержания правопорядка путем организации обучения и проведения исследований. Сепол помогает полицейским из разных стран ЕС расширить свои знания об особенностях структуры полиций государств-членов, улучшить взаимопонимание между Европолом и государственными полицейскими органами.

Среди сложных проблем функционирования Сепола называют плохое владение иностранными языками со стороны работников правоохранительных органов государств-членов.

Европейский ордер на арест введен в правовую систему ЕС Рамочным решением 2002/584/ЛНА. Он представляет собой выданное государством-членом судебное решение для ареста и передачи другим государством-членом разыскиваемого лица для осуществления целей уголовного преследования или исполнения наказаний или мер безопасности, связанных с лишением свободы (ч. 1 ст. 1 Рамочного решения).

В отличие от процедуры экстрадиции в реализации ордера не задействованы политические органы государств-членов, а потому процедура носит исключительно правовой характер. Кроме этого, не требуется установления преступности деяния по праву обеих стран, а передаче на основании ордера подлежат и собственные граждане затронутых государств. Европейский ордер на арест считается Комиссией одним из самых больших достижений за период действия Гаагской программы (2004; 2009 гг.), поскольку позволил сократить сроки реализации процедуры выдачи с года до 11 дней — шести недель. При этом государства-члены все больше жалуются, что их полиция оказывается слишком сильно задействована в поиске граждан других государств-членов, обвиняющихся в совершении незначительных по тяжести преступлений.

Сотрудничество судебных органов по уголовным делам очерчено в ст. 31 Амстердамского договора (и не изменено по содержанию в Лиссабонском договоре) как действия, «предпринимаемые сообща в области судебного сотрудничества по уголовным делам, призванные в числе прочего:

• — облегчить и ускорить сотрудничество между компетентными министерствами, судебными или эквивалентными им органами государств-членов по вопросам процедуры и исполнения решений, в том числе, если это окажется необходимым, через Евроюст;
• — облегчить экстрадицию между государствами-членами;
• — гарантировать в той мере, в какой это необходимо для улучшения данного сотрудничества, взаимную совместимость правил, действующих в государствах-членах;
• — предотвращать конфликты юрисдикции между государствами-членами;
• — обеспечить принятие мер, устанавливающих минимальные правила в отношении составных элементов уголовных правонарушений и санкций, применяемых в сферах организованной преступности, терроризма и незаконного оборота наркотических средств" .

Евроюст был создан в 2002 г. в качестве органа координации работы властей государств-членов по борьбе с серьезными преступлениями, затрагивающими интересы двух и более государств-членов.

В состав Евроюста входит по одному представителю от государства-члена, занимающему в своей стране должность прокурора, судьи или офицера полиции с аналогичными прерогативами. Государства-члены сами определяют не только статус таких лиц, но и срок их полномочий.

Цели деятельности Евроюста таковы:

• — развитие и улучшение координации между компетентными органами государств в отношении действий по расследованию и уголовному преследованию;
• — укрепление сотрудничества между компетентными органами;
• — поддержание усилий компетентных органов в целях повышения эффективности.

Для достижения поставленных целей Евроюст, действующий через одного или нескольких входящих в его состав представителей государств-членов или коллегией, имеет право доступа к любым относящимся к делу данным, имеющимся у соответствующих государственных органов. При этом персональные данные подлежат защите, установленной как документами ЕС, так и отдельными конвенциями Совета Европы.

Отмечается необходимость прояснения соотношения компетенций, в части их взаимодополнения, между Евроюстом и Европолом, которое отнюдь не явствует из соглашения о взаимодействии между этими структурами.

Новеллой в рассматриваемой сфере является Европейский ордер на истребование доказательств, рамочное решение о котором принято в конце 2008 г. Он призван заменить собой механизм взаимной правовой помощи по уголовным делам.

Европейский ордер об истребовании доказательств является судебным решением, по которому объекты, документы и данные могут быть получены из других государств-членов.

Европейский ордер об истребовании доказательств может быть использован в контексте следующих процедур, каждая из которых производится по праву запрашивающего государства:

• — уголовных дел, переданных или подлежащих передаче в суд;
• — дел об административных правонарушениях, когда разбирательство может быть перенесено в суд;
• — дел, возбужденных судебными властями, которые могут стать основанием дальнейших судебных разбирательств;
• -любое из выше перечисленного, в случае, если ответственности или наказанию подлежит юридическое лицо.

Условием выдачи ордера является соблюдение запрашивающим государством принципов необходимости, пропорциональности и взаимности. Исполнение ордера не требует дальнейших формальностей, однако компетентные органы запрашиваемого государства могут принять решение о непризнании, неисполнении или отложении исполнения ордера по основаниям, изложенным в рамочном решении. При этом государства-члены обеспечивают возможность обжалования признания и исполнения ордера затронутыми сторонами, но только в суде запрашивающего государства.

Государства сами определяют, к компетенции какого органа судебной системы будет относиться выдача такого ордера, его проверка и исполнение.