Теоретические основы организации и функционирования государственной службы в российской федерации

В результате изучения данной главы студент должен:

• • знать определение и принципы государственной службы;
• • уметь отличать государственную службу от иных видов трудовой деятельности;
• • владеть навыками распознавания свойств государственных органов и места в них государственной службы.

Государственная служба в системе государственного управления

Понятие государственного управления

Для изучения государственной службы ключевым служит понятие государства. На протяжении истории практически всегда доминировало его отождествление с обществом. Важен вопрос об определении понятия государственного управления. Есть тенденция к определению его в качестве политической линии господствующей в настоящее время социальной группы, класса, отдельного человека, базирующейся на требованиях, выработанных в данном обществе и закрепленных законодательно. При этом государственное управление понимается как организующее воздействие государства на общественную деятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования¹.

В рамках иного понимания государственное управление определяется как профессиональная деятельность государственных служащих в аппарате управления, направленная на осуществление решений, принятых законодательной, исполнительной или судебной властью^[1][2].

Традиционно государственная власть определяется как воплощение политического господства и средство осуществления политики путем использования системы государственных органов. В новейший период происходит постепенное стирание грани между управлением в государственном и в коммерческом секторе: происходит взаимное заимствование технологий, перетекание управленческих кадров. Усиливается вовлеченность общества в процесс принятия и реализации управленческих решений, растет роль негосударственных и некоммерческих институтов, самоорганизация общества приобретает новые черты. Таким образом, изменяется соотношение понятия объекта и субъекта государственного управления — государство постепенно перестает быть доминирующей надстройкой над обществом и начинает восприниматься как одна из частей общества.

Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значении. В узком смысле — это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, в широком — организующая деятельность государства, направленная на регулирование различных общественных отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти.

Особенности государственного управления определяются историческим характером конкретного общества, ролью и местом в нем государственных институтов. Цели и функции государственного управления подвержены изменениям с течением времени. Главная цель современного государственного управления — это обеспечение качества жизни населения и обеспечение согласованного, сбалансированного развития всех общественных институтов. Эта цель определяет сущность государственного управления. Ее следует считать целью стратегического (фундаментального) характера. Она определяет те основные задачи государственного управления, которые выступают конкретизацией данной цели.

Система базовых целей государственного управления включает:

• — обеспечение согласованного взаимодействия всех общественных институтов;
• — обеспечение конституционных, экономических, политических прав человека и гражданина;
• — удовлетворение необходимых потребностей граждан, выходящих за рамки возможностей рынка;
• — обеспечение национальной безопасности и общественного порядка.

Конкретные инструменты реализации данных целей закреплены в Конституции РФ и в нормативных правовых актах.

Чаще всего функции государства классифицируют на внутренние и внешние функции. Внутри страны государство реализует следующие функции:

• 1) политическая: гарантии прав и свобод человека и гражданина;
• 2) правоохранительная: охрана законности и правопорядка в обществе;
• 3) административная: контроль и надзор за исполнением норм законодательства и предоставление государственных услуг. Эта функция является ведущей для всех органов исполнительной власти;
• 4) экономическая: создание благоприятных условий для эффективной экономической деятельности субъектов хозяйствования независимо от формы собственности;

• 5) социальная: обеспечение условий для повышения качества жизни граждан;
• 6) экологическая: обеспечение охраны, восстановления и улучшения природных условий.

На международной арене реализуются внешние государственные

функции государства:

• 1) функция международного сотрудничества;
• 2) внешнеэкономическая функция: экономическое, торговое, военнотехническое и финансовое сотрудничество с другими государствами и международными организациями;
• 3) сотрудничество в сфере охраны окружающей среды;
• 4) функция международного культурного, научного и спортивно-туристического и другого сотрудничества.

Данный перечень носит обобщенный характер, и его можно продолжать. Важно, что круг вопросов, решаемых государством, широк и лишь увеличивается с течением времени.

Различают следующие структурные уровни государственного управления:

• 1) институциональный уровень (высший), который определяет цели государственного управления и конкретные направления деятельности, выступает своего рода границей между политическим и административным управлением. На этом уровне государственного управления разрабатываются концепции, стратегии развития общества, задаются ориентиры для будущего развития;
• 2) административный уровень — сфера функционального управления, где каждое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на организационные компоненты: планирование; организация; управление персоналом гражданской службы; руководство; координация; информирование;
• 3) технологический уровень связан с непосредственным удовлетворением социальных потребностей в услугах государственного управления. На этом уровне деятельность должна быть тщательно спланирована и урегулирована на правовом уровне.

Схематично описанные уровни можно представить следующим образом (рис. 1.1).

В свою очередь, виды государственного управления могут быть классифицированы по различным основаниям. Приведем несколько наиболее рас п ростра н е н н ых кл асе и ф ика ц и й:

• — но характеру государственной власти: демократическое и недемократическое (авторитарное, тоталитарное) государственное управление;
• — по иерархической структуре: управление на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровне;
• — по решаемым задачам: функциональное, отраслевое и территориальное управление;
• — по содержанию управленческого воздействия: политическое, административное управление.

Важно отметить, что классификации введены для удобства изучения процессов управления. В реальности государственное управление представляет собой единый и чрезвычайно сложный, комплексный процесс и явление, состоящее из огромного количества участников и элементов. Сложность государственного управления вызвана, в частности, множественностью решаемых задач, взаимными противоречиями интересов участников, а также тем, что общество и система управления постоянно развиваются. Таким образом, государственное управление имеет не только уровни иерархии, но также пространственное и временное измерения.

• [1] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 2010. С. 293.
• [2] Куприяшин Г. Л. Теория и современные механизмы государственного управления: учеб, пособие. М., 2013. С. 11.