Административно-правовые методы и формы деятельности публичной администрации в Российской Федерации

Понятие и общая характеристика отдельных видов административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией

После изучения данной главы студент должен:

знать

• • определение и основные виды административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией;
• • особенности структуры и содержания административного санкционирования, применяемого публичной администрацией;
• • особенности структуры и содержания административного наблюдения, применяемого публичной администрацией;
• • особенности структуры и содержания административного арбитрирования, применяемого публичной администрацией;
• • особенности структуры и содержания административного ограничения и принуждения, применяемых публичной администрацией;

уметь

• • из анализа нормативных правовых актов выделять административно-правовые методы, применяемые публичной администрацией;
• • из анализа нормативных правовых актов выделять меры административного санкционирования, применяемые публичной администрацией;
• • из анализа нормативных правовых актов выделять меры административного наблюдения, применяемые публичной администрацией;
• • из анализа нормативных правовых актов выделять меры административного арбитрирования, применяемые публичной администрацией;
• • из анализа нормативных правовых актов выделять меры административного ограничения и принуждения, применяемые публичной администрацией;

владеть

• • навыками анализа структуры и содержания административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией в Российской Федерации;
• • навыками разрешения административно-правовых конфликтов, связанных с применением публичной администрацией методов административного санкционирования, административного наблюдения, административного арбитрирования, административного ограничения и принуждения.

Понятие и классификация административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией

Социальное назначение современной системы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (публичной администрации) состоит в том, чтобы поведение иных участников административных правоотношений (физических лиц и организаций, иных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц) подчинить (поставить в зависимость) общеобязательным условиям, дозволениям, ограничениям и запретам, предусмотренным федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ различной отраслевой направленности.

Посредством такого рода воздействия административнопубличных органов на поведение иных участников административных правоотношений на всей территории РФ фактически устанавливается и непрерывно поддерживается административно-правовой режим. Говоря иначе, при помощи воздействия публичной администрации на поведение иных участников административных правоотношений общеобязательные условия, ограничения, дозволения и запреты, содержащиеся в нормах отечественного законодательства, реализуются в повседневной деятельности физических лиц и организаций, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Если говорить о сущности воздействия публичной администрации, то необходимо отметить взаимосвязь данного воздействия как с правомерным поведением иных участников административных правоотношений, так и с их неправомерным, противоправным поведением, а также с возникающими в административно-правовой сфере административными спорами и разнообразными вредоносными административно-правовыми казусами (ситуациями) природного, техногенного и иного рода.

С одной стороны, воздействие публичной администрации на поведение иных участников административных правоотношений по природе является организационным, так как такого рода воздействие обеспечивает интеграцию (согласованность и взаимосвязь) частных и публичных административных прав и законных интересов.

С другой стороны, воздействие публичной администрации является по природе охранительным, так как обеспечивает защищенность (охрану и защиту) частных и публичных административных прав и законных интересов от административных и иных влекущих административно-правовые последствия правонарушений, неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц, вредоносных административно-правовых казусов природного, техногенного и иного рода.

Если говорить об особенностях содержания воздействия публичной администрации на поведение иных участников административных правоотношений, то необходимо отметить, что данное государственно-властное воздействие представляет собой определенную совокупность применяемых органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами данных органов нормативно зафиксированных типизированных способов и приемов (мер) обеспечения единообразного и согласованного исполнения (исполнения, соблюдения и использования) иными участниками административных правоотношений общеобязательных условий, ограничений, дозволений и запретов, закрепленных в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ различной отраслевой направленности (административного, финансового, налогового, экологического, трудового, семейного и др.).

Из анализа административно-правовой литературы можно сделать вывод, что государственно-властное воздействие, посредством которого общеобязательные условия, дозволения, ограничения и запреты, закрепляемые в нормах отечественного законодательства, реализуются в повседневной жизни граждан и организаций, справедливо раскрывают при помощи таких категорий, как «методы деятельности государственной администрации»^[1], «методы осуществления управленческих действий»^[2], «методы государственно-управленческой деятельности»^[3].

На наш взгляд, приведенные термины, несмотря на различия, по сути раскрывают отдельные характерные аспекты волевого и юридического содержания воздействия, оказываемого на поведение иных участников административных правоотношений как органами исполнительной власти, так и органами местного самоуправления, а также должностными лицами указанных органов, которые, как отмечалось ранее, образуют публичную администрацию в России. В связи с этим для характеристики государственно-властного воздействия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, направленного на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, представляется целесообразным применять такую обобщающую категорию, как " административно-правовые методы деятельности публичной администрации" .

В соответствии с изложенными ранее подходами к пониманию административно-правового регулирования и административно-правового режима можно предложить следующее определение административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией.

Административно-правовой метод публичной администрации — система (комплекс взаимосвязанных и образующих определенную целостность) нормативно зафиксированных (формально определенных) типизированных способов и приемов (мер) обеспечения исполнения общеобязательных условий, дозволений, ограничений и запретов, предусмотренных в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, применяемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов в установленном порядке в целях достижения баланса (согласованности, взаимосвязи, охраны и защиты) частных и публичных административных прав и законных интересов.

Сформулированное определение позволяет раскрыть структуру административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией в Российской Федерации, а также выявить характерные особенности природы, содержания и порядка применения данных методов.

Структуру административно-правового метода публичной администрации, на наш взгляд, составляют взаимосвязанные и имеющие единую целевую направленность нормативно зафиксированные типизированные способы и приемы (меры) обеспечения исполнения иными участниками административных правоотношений общеобязательных условий, дозволений, ограничений и запретов, предусмотренных в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ различной отраслевой направленности, применяемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. При таком подходе нормативно зафиксированные способы и приемы (меры) обеспечения исполнения иными участниками административных правоотношений норм отечественного законодательства, применяемые административно-публичными органами, предлагается называть административно-правовыми мерами.

Соответственно, можно говорить об административно — правовых мерах, применяемых органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов либо в обобщенном виде называть их административно-правовыми мерами или мероприятиями, применяемыми (осуществляемыми) публичной администрацией. Например, административно-правовыми мерами, применяемыми публичной администрацией, являются: мероприятия по контролю и надзору, осуществляемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления на основании и в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; меры административной ответственности и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в соответствии с КоАП, и др.

Административно-правовые методы публичной администрации следует отличать от иных видов государственновластного воздействия по ряду характерных признаков.

• 1. Административно-правовые методы публичной администрации уполномочены применять разнообразные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, отдельные подразделения и должностные лица данных органов. В некоторых случаях, установленных законом, отдельные виды административно-правовых мер применяются физическими лицами, организациями, исполнительными органами юридических лиц, наделяемыми административными полномочиями по оказанию содействия публичной администрации в ее властной деятельности (в частности, аккредитованные органами исполнительной власти организации и индивидуальные предприниматели, находящиеся в ведении публичной администрации, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав), а также государственными органами и должностными лицами, уполномоченными осуществлять контроль деятельности публичной администрации (Президент РФ, судебные органы, органы прокуратуры, законодательные органы).
• 2. Административно-правовой метод деятельности публичной администрации — это определенная система административно-правовых мер, применяемых в установленном порядке административно-публичными органами и должностными лицами данных органов. Говоря иначе, административно-правовой метод представляет собой множество взаимосвязанных, образующих определенную целостность способов и приемов обеспечения административно-публичными органами исполнения, соблюдения и использования участниками административных правоотношений общеобязательных условий, ограничений, запретов и дозволений, которые закреплены в нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.
• 3. Административно-правовые методы, применяемые публичной администрацией, по сути имеют двойственную природу. Указанные методы, с одной стороны, позволяют гражданам, коммерческим и некоммерческим организациям установить согласованность и взаимосвязь частных административных прав и законных интересов с публичными административными правами и законными интересами. Например, посредством административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией, граждане и организации, преодолевая ряд препятствий, установленных в нормах законодательства о приватизации имущества и антимонопольного законодательства, приобретают право частной собственности на имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности. Посредством административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией, граждане реализуют право на получение государственного образования, преодолевая ряд испытаний в разнообразных формах, установленных законодательством об образовании, а также приобретают ряд государственных льгот или специфических административно-правовых статусов (статус государственного служащего, статус беженца или переселенца) и т. д. С другой стороны, административноправовые методы публичной администрации обеспечивают защищенность (охрану и защиту) как публичных, так и частных административных прав и законных интересов от административных и иных влекущих административноправовые последствия правонарушений, неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений, разнообразных вредоносных административно-правовых казусов техногенного, природного и иного характера. Например, посредством административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией, обеспечивается охрана прав законных интересов граждан, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления от разнообразных административных правонарушений, совершаемых физическими и юридическими лицами. Применяя административно-правовые методы, публичная администрация обеспечивает защиту законных интересов физических лиц и организаций от неправомерных и (или) необоснованных действий и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Широкое применение находят административно-правовые методы публичной администрации в деятельности по выявлению, предупреждению и нейтрализации техногенных аварий, пожаров, землетрясений, массовых беспорядков, иных вредоносных ситуаций. Вскрытая двойственность административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией, позволяет сделать вывод, что данные методы являются социальным инструментом достижения согласованности, взаимосвязи, охраны и защиты частных и публичных прав и законных интересов во всех сферах административно-правового регулирования, в том числе сферах экономического развития, здравоохранения, социального обеспечения, образования, науки, культуры, внутренних дел, юстиции и др.
• 4. Административно-правовые методы деятельности публичной администрации весьма разнообразны по структуре и содержанию, но обладают единой целевой направленностью. Данные методы направлены на поведение участников административных правоотношений и применяются в целях обеспечения единообразного и беспрепятственного исполнения, соблюдения и использования ими общеобязательных условий, ограничений, дозволений и запретов, закрепленных в нормах законов и подзаконных нормативных правовых актов различной отраслевой направленности, изданных Российской Федерацией и субъектами РФ.
• 5. Административно-правовые методы применяются административно-публичными органами в соответствии с установленными для данных органов административной компетенцией и административными полномочиями. Говоря иначе, выбор административно-правового метода должен соответствовать установленной сфере деятельности административно-публичного органа, его административно-правовым целям, задачам, функциям, а также предоставленным административным полномочиям.
• 6. Применяя административно-правовые методы в строгом соответствии с поставленными государством административно-правовыми целями и задачами, а также возложенными государством административно-правовыми функциями, публичная администрация устраняет разнообразные факторы, возникающие на пути использования, соблюдения и исполнения иными участниками административных правоотношений общеобязательных условий, ограничений, дозволений и запретов, установленных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
• 7. Административно-правовые методы и их составные части (административно-правовые меры) применяются публичной администрацией в порядке, установленном, как правило, федеральным законодательством, либо в порядке, установленном законодательством субъектов РФ, отдельными нормативными муниципальными актами. Порядок применения административно-правовых методов, а также отдельных видов административно-правовых мер определяют административно-правовые процедуры, которые содержатся в некоторых действующих специализированных федеральных законах, например в КоАП, Федеральных законах «О защите конкуренции», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «О защите прав индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др., а также в административных регламентах публичной администрации — регламентах органов исполнительной власти и административных регламентах органов местного самоуправления, издаваемых в соответствии с рядом специальных постановлений Правительства РФ. Иными словами, административно-правовые методы, а также отдельные виды административно-правовых мер применяются органами публичной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами в порядке, установленном административными процедурами. В настоящее время большое число административных процедур остаются по структуре и содержанию фрагментарными, несистематизированными и неунифицированными.
• 8. Административно-правовые методы публичной администрации выражают содержание и характер властного воздействия административно-публичных органов на поведение иных участников административных правоотношений. Внешнее выражение такого властного воздействия называется административно-правовыми формами. Иными словами, административно-правовые методы деятельности публичной администрации находят внешнее юридически оформленное выражение в административно-правовых формах деятельности административно-публичных органов. Административно-правовые методы публичной администрации находят выражение в действиях названных органов и должностных лиц данных органов по изданию (принятию) нормативных и индивидуальных административно-правовых актов, а также в других административно-правовых действиях (юридически значимых действиях по применению административно-правовых мер). Говоря иначе, один и тот же административно-правовой метод может выражаться в зависимости от конкретных обстоятельств как в форме издания административно-правовых актов, так и в форме совершения иных административно-правовых действий. Выбор правовых форм выражения административноправовых методов принадлежит компетентному административно-публичному органу, применяющему эти методы. Однако этот выбор должен делаться исходя из конкретной ситуации, в рамках которой подлежат применению административно-правовые методы, а также в пределах административной компетенции и административных полномочий соответствующего органа исполнительной власти или органа местного самоуправления.
• 9. Посредством применения административно-правовых методов административно-публичные органы обеспечивают реализацию предоставленной им административной компетенции. Иными словами, применяя административноправовые методы, публичная администрация обеспечивает реализацию возложенных на нее административно-правовых целей, задач и функций в установленной (нормативно зафиксированной) сфере деятельности. Например, административно-правовые методы применяются федеральными органами исполнительной власти для достижения административно-правовых целей и задач, осуществления возложенных административно-правовых функций в сферах, установленных Указом Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» .
• 10. Содержание и внешние формы выражения административно-правовых методов, применяемых публичной администрацией в России, до настоящего времени не систематизированы и не унифицированы. Вместе с тем административно-публичные органы не вправе использовать в своей административной деятельности тс методы, которые не предусмотрены действующими в Российской Федерации законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

Все предусмотренные законами и подзаконными нормативными правовыми актами современные административноправовые методы, применяемые публичной администрацией, можно классифицировать на отдельные виды, используя специальные критерии в целях уяснения особенностей их природы, содержания и порядка применения.

1. В зависимости от целевой направленности представляется возможным выделить: методы административного регулирования (административно-распорядительные методы) и административно-охранительные методы.

Методом административного регулирования (административно-распорядительным методом) следует считать систему административно-правовых мер, применяемых органом исполнительной власти, органом местного самоуправления или должностными лицами данных органов в целях обеспечения интеграции (согласованности и взаимосвязи) частных и публичных административных прав и законных интересов. В структуре метода административного регулирования (административно-распорядительного метода) можно выделить ряд взаимосвязанных административно-правовых мер по организации исполнения физическими и юридическими лицами общеобязательных правил поведения, содержащихся в федеральных законах и законах субъектов РФ. В том числе: меры по установлению общеобязательных правил поведения физических и юридических лиц, а также иных органов публичной власти на основании и во исполнение федеральных законов и законов субъектов РФ (меры административного нормотворчества, применяемые федеральным министерством, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, представительным органом местного самоуправления); меры по обеспечению реализации прав персонифицированных физических лиц и организаций на получение отдельных видов публичных материальных и нематериальных благ, предусмотренных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ, в том числе меры по предоставлению специального административно-правового статуса (статуса государственного служащего, пенсионера и др.); меры по организации предоставления публичных (государственных и муниципальных) услуг, меры по управлению публичным (государственным и муниципальным) имуществом и др.; меры, побуждающие физических и юридических лиц к совершению действий по соблюдению и исполнению норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Соответственно, можно сделать вывод, что основными видами административно-распорядительного метода, применяемого публичной администрацией, являются: метод административного нормотворчества, метод административного стимулирования, метод организации предоставления публичных (государственных и муниципальных) услуг, метод управления государственным и муниципальным имуществом.

Под административно-охранительным методом следует понимать систему административно-правовых мер, применяемых органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами данных органов в целях обеспечения защищенности (охраны и защиты) частных и публичных административных прав и законных интересов посредством предупреждения, выявления и устранения административных правонарушений, а также правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений, рассмотрения и разрешения административно-правовых споров, предупреждения, выявления и устранения административно-правовых казусов техногенного, природного и иного рода. В структуре административно-охранительного метода можно выделить ряд взаимосвязанных административно-правовых мер по проверке исполнения общеобязательных правил поведения физическими и юридическими лицами, государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами (контрольно-надзорные административно-принудительные меры), осуществляемых по решению публичной администрации или по обращению проверяемого лица (меры административного санкционирования); меры по устранению административных и иных правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений, и их последствий (меры административного принуждения); административно-правовые меры по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров (меры административного арбитрирования); административно-правовые меры по предупреждению, выявлению и нейтрализации вредоносных административно-правовых казусов, в том числе аварий, дорожно-транспортных происшествий и др. (административно-казуальные меры). При таком подходе к основным видам административноохранительного метода, применяемого публичной администрацией, логично отнести метод административного санкционирования, метод административного принуждения, метод административного арбитрирования, административно-казуальный метод.

2. В зависимости от характера взаимодействия публичной администрации с иными участниками административных правоотношений можно выделить административно-публичные (внешневластные) и административно-служебные (внутриоргаиизациоииые и внутрисистемные) методы.

Административно-публичные методы — это система административно-правовых мер, применяемых органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами при взаимодействии с физическими лицами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Административно-служебные методы — это система административно-правовых мер, связанных с внутренней организацией деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, обеспечением взаимодействия данных органов внутри системы публичной администрации, а также с иными субъектами публичной власти, в том числе с Президентом РФ, законодательными органами, судебными органами, органами прокуратуры.

• 3. В зависимости от характера типизированных административно-правовых функций, выполняемых публичной администрацией в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», можно назвать:
  • — методы нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности;
  • — методы координации и контроля деятельности подведомственных органов;
  • — методы контроля и надзора;
  • — методы управления государственным и муниципальным имуществом;
  • — методы оказания публичных (государственных и муниципальных) услуг в установленной сфере деятельности.
• 4. В зависимости от круга лиц, в отношении которых применяется административно-правовой метод публичной администрации, можно назвать:
• 1) нормативные административно-правовые методы — система административно-правовых мер, которые внешне выражаются посредством издания (принятия) органами исполнительной власти и органами местного самоуправления нормативных административно-правовых актов, заключения нормативных публичных (административных) договоров, действующих в отношении неопределенного круга лиц;
• 2) правоприменительные административно-правовые методы — система административно-правовых мер, которые внешне выражаются посредством совершения органами исполнительной власти и органами местного самоуправления различных административно-правовых действий в отношении индивидуально определенных субъектов и издания (принятия) индивидуальных правовых актов.
• 5. В зависимости от характера властного воздействия и юридических последствий, наступающих для физических лиц и организаций, среди административно-правовых методов публичной администрации представляется целесообразным выделить:
  • — метод административного санкционирования как систему административно-правовых мер официального одобрения, разрешения, признания правильными, допустимыми, возможными отдельных видов правомерного поведения участников административных правоотношений, применяемых публичной администрацией в целях выявления, предупреждения и устранения вредоносных факторов окружающей действительности, связанных с отдельными видами правомерного поведения физических лиц и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц;
  • — метод административного наблюдения как систему административно-правовых мер по проверке соответствия деятельности физических лиц и организаций, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц установленным общеобязательным условиям, запретам, ограничениям и дозволениям;
  • — метод административного арбитрирования как систему административно-правовых мер по разрешению административно-правовых споров, применяемых во внесудебном порядке в целях устранения противоречий, возникающих между частными и публичными административными правами и законными интересами при их реализации, восстановления нарушенных частных и публичных административных прав и законных интересов;
  • — метод административного ограничения как систему административно-правовых мер, ограничивающих права и законные интересы физического лица или организации в целях предупреждения и выявления ожидаемых административных правонарушений, а также иных правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений, устранения административно-правовых казусов, возникших в действительности;
  • — метод административного принуждения как систему административно-правовых мер, влекущих для физического лица или организации дополнительные неблагоприятные последствия юридического, материального, личного и иного рода и применяемых п целях пресечения административных, а также иных правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, по влекущих возникновение специфических административных правоотношений, обеспечения необходимых условий для разбирательства, но делам об административных и иных правонарушениях, обеспечения принудительного исполнения не выполненных индивидуальными субъектами или организациями возложенных на них в установленном порядке обязанностей посредством применения к соответствующим субъектам мер административного принуждения;
  • — метод административного стимулирования как систему административно-правовых мер, влекущих для физического лица или организации наступление благоприятных последствий юридического, материального, личного и иного рода и применяемых в целях побуждения участников административных правоотношений к совершению активных, одобряемых с позиции государства действий по исполнению, соблюдению и использованию норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Сущность данного метода, применяемого публичной администрацией, заключается в официальном стимулировании (поощрении) от имени государства или муниципального образования физических лиц и организаций, активно участвующих в решении актуальных задач социально-экономического развития государства, а также нуждающихся в организационно-правовой поддержке публичной власти. Метод административного стимулирования составляют следующие административно-правовые меры: награждение физических лиц и организаций от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования государственными или муниципальными наградами, денежными премиями, ценными подарками, нагрудными знаками, почетными дипломами; предоставление физическим лицам и организациям предусмотренных действующим законодательством РФ льгот, государственных и муниципальных гарантий, реализация которых позволяет этим лицам повысить качество и эффективность своей деятельности не только в собственных интересах, но и в интересах государства и общества.

Проанализируем далее отдельные виды административно-правовых методов публичной администрации, выделенные в зависимости от характера властного воздействия и юридических последствий, наступающих для физических лиц и организаций.

• [1] Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник для вузов. М., 2000. С. 350.
• [2] Старилов Ю. Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 2. Книга вторая: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001. С. 30.
• [3] Алехин А. Л., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 249.