Временное осуществление полномочий одного уровня власти другим уровнем власти в условиях чрезвычайной ситуации

Пример

В декабре 2003 г. жители поселка Янтарный Калининградской области направили письмо губернатору региона Владимиру Егорову, в котором «убедительно просят отстранить от должности главу администрации муниципального образования „поселок Янтарный“ Игоря Казакова и ввести прямое губернаторское правление». Поводом для такого обращения послужили плохие условия жизни сельчан (не работает баня, постоянно рвутся трубы отопления и горячей воды, улицы поселка не освещаются в вечернее время, дороги в ужасном состоянии, мусор не вывозится неделями). Обращение подписано преимущественно участниками Великой Отечественной войны, ветеранами труда^[1].

Несмотря на то что Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрена возможность введения временного государственного управления, процедура довольно сложная, основания введения в законе сформулированы иначе.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы.

Фактически в данном случае речь не идет о применении мер юридической ответственности — состава правонарушения в действиях органов местного самоуправления нет; речь идет о стихийном бедствии, катастрофе.

Пример

Осенью 2008 г. депутаты парламента Северной Осетии одобрили проект постановления, в котором главе республики предложено принять решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти Северной Осетии отдельных полномочий органов местного самоуправления города Владикавказа. Это явилось результатом обсуждения ситуации, сложившейся в столице республики в связи с убийством мэра и сложением полномочий 15 депутатов Собрания представителей Владикавказа^[2].

В подп, «а» п. 1 ст. 26.9 Федерального закона № 184-ФЗ содержится похожее основание. Предусматривается, что отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ.

Видно, что в обоих законах фактически речь идет о чрезвычайной ситуации, отсутствии органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Понятие чрезвычайной ситуации дается в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Виды чрезвычайных ситуаций установлены Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Выделяются чрезвычайные ситуации локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального и федерального характера.

Необходимо соотносить масштаб чрезвычайной ситуации с масштабом уровня власти, о временном осуществлении полномочий органов которого предстоит принять решение^[3].

Таким образом, чрезвычайная ситуация может явиться основанием временного осуществления полномочий одного уровня власти другим уровнем власти с использованием двух разных механизмов.

Один механизм предусмотрен федеральными законами № 184-ФЗ, 131-ФЗ. В этом случае, кроме чрезвычайной ситуации соответствующего масштаба необходимо и отсутствие органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Другой механизм предусмотрен законодательством о чрезвычайных ситуациях и может быть связан с необходимостью введения чрезвычайного положения.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

• а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, иные насильственные действия, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Процедура введения. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента РФ назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Мнения ученых

" Как правило, в условиях чрезвычайного положения речь идет о чрезвычайных ситуациях, с которыми субъект РФ в принципе не в состоянии справиться в силу ограниченности круга собственных предметов ведения. …В рамках режима чрезвычайного положения создается особая система управления, которая действует взамен не только органов субъекта, но и федеральных органов государственной власти" , — отмечает С. А. Белов^[4]. «…Основное различие между режимом чрезвычайного положения и временным осуществлением полномочий без введения чрезвычайного положения, — полагают ученые, -- состоит в необходимости применения чрезвычайных мер, перечисленных в ст. 11 и 13 Федерального конституционного закона о чрезвычайном положении, либо отсутствии такой необходимости. Если такие меры нужны — применяются нормы Федерального конституционного закона, если не нужны — рассматриваемые нормы о временном осуществлении полномочий»^[5].

Однако некоторые ученые относят к мерам ответственности субъекта РФ введение чрезвычайного положения, введение особого режима (восстановление конституционного порядка в ходе контртеррористической операции в Чеченской Республике)^[6]. Такая позиция представляется небесспорной.

Мнения ученых

" Если Президент РФ ввел чрезвычайное положение на территории какого-либо субъекта РФ из-за того, что местные органы власти допустили возникновение напряженной ситуации и угрозы жизни и безопасности населения, акция Президента может трактоваться в отношении соответствующих органов как санкция, поскольку введение чрезвычайного положения стало следствием их виновной деятельности (бездействия). Если же чрезвычайное положение введено в связи с природными катаклизмами или массовыми заболеваниями людей, говорить о конституционно-правовой ответственности и санкциях в таком случае не приходится"^[7].

Данный вопрос исследовался Конституционным Судом РФ, который пришел к выводу, что следует разделять введение чрезвычайного положения и собственно чрезвычайное вмешательство.

Из судебной практики

" Из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность. Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83−89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в «установленном Конституцией Российской Федерации порядке» предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации задач во исполнение указов Президента Российской Федерации"^[8].

При наличии оснований, указанных в «а» п. 1 ст. 26.9 Федерального закона № 184-ФЗ, решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации.

Указом Президента РФ о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ должны определяться:

• — перечень возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъекта РФ;
• — федеральные органы государственной власти и (или) должностные лица, назначаемые федеральными органами государственной власти, на которые (на которых) возлагаются соответствующие полномочия, с распределением этих полномочий между ними;
• — срок, на который соответствующие полномочия возлагаются на федеральные органы государственной власти, не превышающий срока устранения обстоятельств, указанных в подп, «а» п. 1 ст. 26.9;
• — источники и порядок финансирования деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти.

На федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта РФ:

• — по принятию конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней (к нему);
• — установлению системы органов государственной власти субъекта РФ;
• — изменению статуса субъекта РФ;
• — изменению границ между субъектами РФ.

При наличии основания, предусмотренного п. 1 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ, решение принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Иными словами, процедура носит полностью внесудебный характер.

Решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления должно содержать:

• — перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами;
• — перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;
• — срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, предусмотренных п. 1 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ;
• — источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления:

• — по принятию устава муниципального образования;
• — внесению в устав муниципального образования изменений и дополнений;
• — установлению структуры органов местного самоуправления;
• — изменению границ территории муниципального образования;
• — преобразованию муниципального образования.

Видно, что в обоих случаях установлены похожие перечни полномочий, которые не могут осуществляться органами публичной власти иного территориального уровня. Это является определенной гарантией.

• [1] По материалам сайта: URL: kaliningrad.ru/news/community/k458.html.
• [2] По материалам сайта: URL: regnum.ru.
• [3] Андриченко Л. В., Домрин А. Н., Синицкий В. А., Чертков А. Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 100−126.
• [4] Белов С. А. Разграничение предметов ведения в Российской Федерации и федеральное принуждение // Федеральное принуждение: вопросы теории и практики. Сборник статей по итогам конференции, прошедшей 1−2 июля 2005 г. на юридическом факультете СПбГУ. СПб., 2006. С. 30−31.
• [5] Андриченко Л. В., Домрин А. Н., Сивицкий В. А., Чертков А. Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 100−126.
• [6] Кондрашев А. А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. М., 2011. С. 258, 296−319.
• [7] Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. М., 2010. С. 108.
• [8] Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 „О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики“, Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 „О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта“, постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 „Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа“, Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 „Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации“»