Новые механизмы финансирования охраны окружающей среды

Финансирование затрат на восстановление и охрану природной среды осуществляется в основном за счет внебюджетных средств и в первую очередь за счет собственных средств природопользователей.

В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» имеется два принципиально важных положения относительно финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды (ст. 17). Первое касается указания источников финансирования таких программ и мероприятий. Так, финансирование производится за счет:

• * республиканского бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов органов местного самоуправления;
• * средств предприятий, учреждений и организаций;
• * федерального, территориальных и местных экологических фондов;
• * фондов экологического страхования;
• * кредитов банков;
• * добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.

Таким образом, имеется достаточно широкий перечень источников, в том числе новых для российской природоохранительной практики. Имеются основания говорить о существенном изменении финансирования природоохранных мероприятий в период перехода к рыночной экономике. Ранее такими источниками были государственный бюджет и средства предприятий.

Второе новое положение, важное в практическом отношении, касается финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды — в федеральном, республиканских и других бюджетах оно должно выделяться отдельной строкой и обеспечиваться материально-техническими ресурсами. Это положение Закона призвано служить гарантией того, что Правительство РФ при планировании государственного бюджета обязательно предусмотрит финансирование охраны окружающей среды. Затем при принятии Закона о бюджете представительный орган должен проверить, выполнено ли Правительством требование о финансировании природоохранных программ и мероприятий отдельной строкой.

Платность природных ресурсов — важнейший элемент нового механизма финансирования, ориентированного на рыночные реформы. К числу других существенных экономических стимулов следует отнести экологическое страхование. Источником финансирования природоохранной деятельности являются также региональные и местные бюджеты и в меньшей степени средство федерального бюджета.

Плата за использование природных ресурсов: Еще Законом РСФСР «Об охране окружающей среды» (1991) предусматривалась плата не только за загрязнение окружающей среды, но и за использование природных ресурсов. Согласно ст. 20 этого Закона плата за природные ресурсы (земля, вода, леса и др.) взималась: а) в пределах установленных лимитов; б) за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; в) на их воспроизводство и охрану. Сейчас эти положения пересматриваются, однако принцип платности за использование природных ресурсов, безусловно, сохраняется.

Формы платежей за природные ресурсы в зависимости от их вида и назначения могут быть различными. Например, за пользование лесными ресурсами плату взимают в виде лесных податей (налога) и арендной платы, за пользование водными объектами — в виде регулярных платежей в течение срока водопользования, за пользование землей — в виде земельного налога, арендной платы. Поступающие платежи перечисляют: в местный бюджет (города или района), в фонды воспроизводства и охраны природных ресурсов.

Платность природных ресурсов, несомненно, повышает материальную заинтересованность природопользователя в сохранении ресурсов и их рациональном использовании. Плата за загрязнение окружающей среды: Законом РФ «Об охране окружающей среды» (2002) предусмотрена плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов, как в пределах, так и сверх установленных лимитов. В первом случае платежи производятся за счет себестоимости продукции предприятия, во втором — за счет прибыли, которая получена предприятием-загрязнителем.

В случае убыточности предприятия-загрязнителя платежи производятся за счет всех имеющихся у него средств, на которые может быть обращено взыскание. Территориальные органы Минприроды России и органы санэпиднадзора вправе приостановить (или прекратить) деятельность предприятий, для которых размер платежей превышает прибыль, оставляемую в их распоряжении. Поскольку платежи взимаются за счет себестоимости продукции или прибыли, они должны стимулировать предприятие-загрязнитель к сокращению выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и отходов. Именно в этом многие ученые видят главный ключ экологизации хозяйственной деятельности, пользуясь которым можно сделать охрану окружающей среды экономически выгодным делом.

Вместе с тем, по мнению Г. С. Голицына, А. Ю. Ретеюма и др. (1995), трехлетний опыт применения системы платежей за загрязнение в России показал, что плата, реализующая налоговый принцип, не выполняет автоматически стимулирующих функций. Ученые предлагают параллельно с ее внедрением создавать институциональную среду, где плата выступит важным эффективным элементом процесса принятия решения. Только тогда, как считают Г. С. Голицын, А. Ю. Ретеюм и др., реализация принципа «загрязнитель платит» послужит основой для внедрения другого классического принципа рыночного хозяйства — «желания платить». Следует также отметить, что применяемые ныне коэффициенты индексации нормативов платы за загрязнение окружающей среды не соответствуют реальной инфляции в стране, что существенно снижает роль платы за загрязнение как экономического рычага стимулирования природоохранной деятельности природопользователей.

Экологические фонды: Для реализации различных природоохранных задач: восстановления потерь в природной среде, компенсации вреда здоровью граждан, строительства очистных сооружений, материального обеспечения экологопросветительного направления и т. д. была создана единая система внебюджетных государственных экологических фондов. Фонды функционировали за счет отчислений предприятий в виде платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства и других источников. Большая часть средств экологических фондов направлялась на реализацию природоохранных мероприятий.

Экологические фонды способствовали также развитию таких прогрессивных механизмов финансирования природоохранной деятельности, как: вложение средств в формирование начального капитала предприятии, создаваемых для производства продукции природоохранного назначения; — выдача гарантий коммерческим банкам по ссудам и кредитам предприятиям на реализацию природоохранных проектов. Таким образом, в современных условиях экологические фонды являлись важным элементом поддержки инвестиций в охрану окружающей среды. Только в 1997 г. фактические поступления в фонды составили 1792,2 млрд руб.; 42,2% этих средств расходовалось на строительство природоохранных объектов и внедрение экологически чистых технологий.

Тем не менее, в бюджете 2001 г. Федеральный экологический фонд Российской Федерации был упразднен, что связано с принятием нового Налогового кодекса РФ. Возникла необходимость создания новой структуры, способной координировать инвестиционную деятельность в области охраны окружающей среды.

Экологическое страхование: Предприятия, а также граждане имеют право на получение страхового возмещения (при добровольном и обязательном страховании) в случае техногенных катастроф, аварий и стихийного бедствия. Однако предприятие может быть лишено права на страховое возмещение, если оно неоднократно предупреждалось о возможности аварии, но не приняло никаких предупредительных мер. Таким образом, экологическое страхование выполняет (экономически) стимулирующие функции, побуждая предприятия к сохранению природных ресурсов и охране природной среды. Все более актуальными становятся и такие важные природоохранные проблемы, как страхование риска загрязнения окружающей среды, страхование инвестиций в экологически рисковые проекты, выбор приоритетных объектов экологического страхования. Развиваются и другие формы экологического страхования.

Экономический механизм природопользования в переходный период к рыночной экономике нуждается в постоянном совершенствовании. По А. Голубу (1991), в условиях перехода к рынку комплекс экономических мер по отношению к окружающей среде должен носить поэтапный характер. Всего предусматривается четыре этапа.

На первом этапе — подготовка к введению платежей за выбросы и платы за природные ресурсы; пересмотр нормативов временно согласованных выбросов; решение вопроса о возобновлении деятельности предприятий, закрытых на основании экспресс-эколого-экономической экспертизы; освоение выпуска новой природоохранной техники; создание основы службы экологического мониторинга. Очевидно, что первый этап в основном преодолен.

На втором этапе — совершенствование платежного режима природопользования; формирование рынка экологических услуг; определение приоритетных проблем с точки зрения долгосрочного развития приватизации части природно-ресурсного потенциала; реформа механизма ценообразования на природное сырье; усиление службы государственной экологической экспертизы.

На третьем этапе — формирование рынка природоохранного оборудования и экологических технологий, и на четвертом (заключительном) этапе — начало реализации долгосрочной эколого-экономической стратегии.