К вопросу о совершенствовании внутренней организации органов народного представительства в России

К вопросу о совершенствовании внутренней организации органов народного представительства в России

Н.И. Шаклеин В повышении уровня организации общественной системы, степени ее эффективности, в решении имеющихся проблем развития государства и общества необходимо существенное возрастание роли представительных и законодательных органов. Сегодня в условиях глобализации в ряде стран наблюдается тенденция ослабления парламентаризма и усиления авторитарных методов управления происходящими процессами, что создает угрозу демократии и стабильности как в отдельных государствах, так и в мировом сообществе.

С учетом посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию представляется необходимым принятие действенных мер по совершенствованию деятельности палат Федерального Собрания. Определенные шаги в этом направлении предпринимаются. Важное значение здесь имеет установление парламентского партнерства между палатами Федерального Собрания и законодательными органами субъектов Федерации, а также их согласованное взаимодействие с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, с федеральными и региональными органами исполнительной власти, с судами, прокуратурой, с контрольно-счетными и другими государственными и общественными органами в центре и на местах.

Палаты Федерального Собрания как основные институты парламентского партнерства в процессе деятельности должны выработать наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непрерывном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов государственной власти. Совершенствование законодательства должно связываться с необходимостью объединения усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных организаций и институтов гражданского общества. Такое «объединение усилий» должно стать стратегическим приоритетом в парламентской деятельности.

В связи с этим одной из актуальных проблем развития и совершенствования парламентаризма в России продолжает оставаться проблема народовластия. Конституционная формула — «народ осуществляет свою власть непосредственно» (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) — имеет огромное значение и отражает суть конституционного строя, ибо только народ выступает носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Конституция РФ не случайно называет два института высшего непосредственного выражения власти народа: референдум и свободные выборы. Именно путем институтов прямой демократии представительная власть получает юридические полномочия от народа на ее осуществление. Модернизация парламентской деятельности требует анализа и ответа на вопрос, касающийся пробела в конституционно-правовой регламентации статуса парламента. Речь идет об отсутствии в действующей Конституции РФ института, который носит наименование «конституирование» органа народного представительства.

В словаре иностранных слов это понятие трактуется следующим образом: «Конституироваться (от лат. constitute — устанавливать) — сорганизовываться, приобретать характер определенной организации, составляться, придавать себе законность» [1].

Как конституционно-правовой институт «конституирование представительного органа» получает свое выражение в обязательности своеобразной процедуры на первой сессии после выборов — осуществлять проверку полномочий избранных депутатов и принимать решения о признании полномочий депутатов или о не признании выборов отдельных депутатов. Обязательность такой процедуры предусмотрена непосредственно в конституциях многих демократических государств, хотя порядок ее осуществления носит различный характер. В одних государствах эта функция закреплена исключительно за представительным органом (палатой) (Бельгия, Латвия, Испания, Люксембург, Исландия и др.), в других она возложена на Конституционный Суд (Азербайджан и др.).

Есть и такие процедуры, которые предусматривают участие в них палаты, но ее решение может быть оспорено в Конституционном Суде (Германия). В Греции контроль и судебное разбирательство парламентских выборов, авторитетность которых подвергается сомнению с приведением фактов нарушения закона о выборах либо несоответствия их юридическим требованиям, поручается Высшему Специальному Суду, порядок создания которого установлен Конституцией.

Имеются и другие варианты, причем содержание этой процедуры трактуется по-разному: подтверждение мандатов; проверка и утверждение правильности результатов выборов; законность выборов; правильность выборов. парламент представительный законодательный управление Необходимость конституирования представительного органа определяется комплексом причин. Прежде всего, особым порядком их формирования, путем всеобщих выборов, при которых каждый депутат избирается волеизъявлением различных совокупностей избирателей. Все избиратели не голосуют за весь состав избираемого собрания. Таким образом, в результате избирательной компании определяются те депутаты, которые должны образовать единый орган. Его единство и достигается путем необходимости выборному органу конституироваться, т. е. приобрести характер определенной организации, придать себе законности.

Каким путем это можно сделать?

Исторически с появлением народного представительства таким способом явилось признание полномочий депутатов путем проверки правильности, законности их выборов. Одним словом, Центральная избирательная комиссия определяет в своем постановлении только то, кто был избран депутатом Государственной Думы, и констатирует это путем выдачи таким лицам временного удостоверения об избрании депутатом. Вот из этих избранных депутатами лиц и должен быть юридически оформлен государственный орган, готовый к осуществлению своих конституционных полномочий. Но такого органа пока нет. Новый орган должен конституироваться, т. е. юридически оформиться как орган, приступивший к осуществлению своих конституционных полномочий. Это и обеспечивается процедурой конституирования представительного органа как единого органа государственной власти. Признание полномочий депутатов и означает, что орган сорганизовался, приобрел легитимность. Временное удостоверение об избрании заменяется удостоверением депутата и соответствующим значком депутата.

Ранее в законодательстве о выборах в Верховный Совет предусматривалось, что сами палаты решают вопрос о признании полномочий персонально каждого депутата, а отказ от признания полномочий может последовать лишь по причине признания выборов отдельных депутатов недействительными.

Исторический опыт использования как в России, так и в зарубежных странах института «конституирования» посредством проверки законности выборов, признания полномочий депутатов был воспринят в первой Конституции РСФСР 1918 г. В ней предусматривалось, что весь материал по проведению выборов поступает в соответствующий Совет. Совет для проверки выборов назначает мандатную комиссию. О результатах проверки мандатная комиссия докладывает Совету. Совет решает вопрос об утверждении спорных кандидатов. В случае не утверждения того или иного кандидата Совет назначает новые выборы. В Конституции РСФСР 1937 г. в ст. 34 было установлено: «Верховный Совет РСФСР избирает мандатную комиссию, которая проверяет полномочия депутатов Верховного Совета РСФСР» [2]. По представлению мандатной комиссии Верховный Совет РСФСР решает либо признать полномочия, либо кассировать выборы отдельных депутатов. Такой порядок был полностью воспроизведен во всех Конституциях автономных республик РСФСР.

Конституция СССР 1977 г. с изменениями и дополнениями от 1 декабря 1988 г. сохранила прежнюю конституционную норму о том, что «по представлению избираемой им мандатной комиссии Съезд народных депутатов СССР принимает решения о признании полномочий депутатов, а в случае нарушения законодательства и выборов — о признании выборов отдельных депутатов недействительными» [3]. Аналогичная норма была и в Конституции РСФСР (с изменениями 1990 г.).

До принятия представительным органом постановления о признании полномочий депутатов последние не имеют права голосовать или участвовать в голосовании. Нарушение такого порядка было оговорено на третьем заседании второго Съезда народных депутатов 13 декабря 1989 г.

Положение, связанное с процедурой «конституирования» Федерального Собрания, резко переменилось с реализацией положений Конституции РФ 1993 г. В Конституции РФ полностью отсутствуют какие-либо нормы о конституировании, проверке правильности, законности выборов и о признании полномочий парламентариев. В Регламенте Государственной Думы вместо процедуры конституирования Думы как органа имелась следующая норма: «На первом заседании Государственной Думы председательствующий сообщает палате фамилии избранных депутатов Государственной Думы согласно списку депутатов, официально переданному от Центральной избирательной комиссии» (ст. 31) (в редакции 1996 г.). Данная процедура не может считаться конституированием, так как не было предусмотрено принятие постановления о признании полномочий депутатов. Более того, изменив Регламент 9 октября 2007 г., Государственная Дума полностью исключила даже оглашение списка депутатов. Таким образом, институт конституирования Государственной Думы окончательно ликвидирован не только в федеральной Конституции, но и в ее Регламенте.

Что же касается Совета Федерации, то с очередным изменением его порядка формирования с января 2011 г. процедура подтверждения вновь пришедших в палату членов Совета Федерации также исключена из регламента палаты. Теперь полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации приступает к осуществлению своих полномочий на десятый день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются по основаниям и со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового члена Совета Федерации — представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом.

Сложившееся положение, когда в ходе реформ были утрачены процедуры «конституирования» палат Федерального Собрания и в результате Государственная Дума и Совет Федерации по действующему законодательству не получают юридически грамотного оформления как единого органа, представляется неправильным и не способствующим развитию парламентаризма в России. Думается, что этот пробел необходимо устранить если не в Конституции РФ, то в законе о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, а также в регламентах палат, тем самым обеспечить должную легитимность парламента и соблюсти юридическую грамотность его оформления.

Тем более что институт конституирования остается в Конституциях и регламентах некоторых законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Так, ст. 2 Регламента Государственного Совета Чувашской Республики гласит: «Началом срока полномочий депутатов Госсовета считается день официального признания полномочий депутатов на 1-й сессии вновь избранного Государственного Совета». Статья 7 Закона «О Государственном Собрании Республики Саха (Якутия)» устанавливает: полномочия депутата Госсобрания подтверждаются на заседании палаты.

• 1. Словарь иностранных слов / под ред. И. В. Алехина и Ф. Н. Петрова. М., 1949. С. 325.
• 2. Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 408.
• 3. Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 619.