Эффективность социальной политики в современной России: региональные аспекты

Социальная политика является динамичным объектом исследования, которому в политологических исследованиях уделяется большое внимание. Системный подход к данному объекту исследования позволяет сформировать адекватную модель социальной политики, включающую систему приоритетов, различающуюся по своей структуре в зависимости от конкретных уровней развития регионов. Эффективность социальной политики в широком смысле определяется эффективностью всей политики государства в целом, включая внутреннюю и внешнюю политику. Это значит, что сама социальная политика через эффективность ее мер должна обеспечивать социально-политическую стабильность государства и конкурентоспособность страны в условиях глобализации, а также, интеграцию общества. Объектом воздействия этого вида политики выступает социальная сфера общества на всех ее уровнях, включая региональный и муниципальный. Исследования социальной сферы, как области, непосредственно затрагивающей жизненно-важные вопросы существования человека, всегда имели актуальный характер. Любые политические решения имеют своим итогом изменения в социальной сфере.

Социальная политика государства не существует в отрыве от его деятельности в экономической, налоговой, бюджетной, внешней и других областях. Поэтому к социальной политике имеют отношение управленческие действия, которые не только связаны с воздействием на непосредственно социальную сферу, но и аспекты управленческой деятельности, опосредованно отражающиеся на жизнедеятельности социума. Изменения в политике и экономике России в последнее время нередко приводят к дестабилизации социальной сферы. В данном контексте понятие эффективности социальной политики ранее сводилось преимущественно к оценке экономии и эффективности расходования бюджетных средств на социальные нужды. Устойчивость управления страной и ее глобальная конкурентоспособность, перспективность стратегических планов политического руководства требуют новых подходов к формированию социальной политики, новых методологий ее анализа и институционализа-ции.

В настоящее время наметился новый подход к пониманию социальной политики на основе парадигмы эффективности. Поэтому вопросы, связанные с политическими технологиями управления в социальной сфере, постановкой целей и задач, оценкой прогнозирования возможных альтернатив, анализом реализации политических решений и формированием ее институциональных элементов, представляются актуальными.

Актуальность настоящего исследования обусловливается также его региональной направленностью. Регионализация государственной политики в России и социальной политики в том числе направлена на сохранение целостности страны. В эпоху политических и экономических кризисов проблемы социальной сферы служили катализатором и пусковым механизмом социальных и этнополити-ческих конфликтов. Поэтому действенная социальная политика должна учитывать региональную специфику. Социальная политика относится в настоящее время к числу основных направлений деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Это вызвано как внедрением рыночных механизмов, сокращением сферы государственного регулирования в хозяйственной деятельности, так и социально-экономической ситуацией на всей территории регионов России, требующим принятия мер для обеспечения минимальных стандартов жизнедеятельности и предупреждения социальной напряженности. Позитивное развитие регионов невозможно без эффективной социальной политики.

Экономические и политические преобразования в современном российском обществе непосредственно отражаются на условиях жизни и деятельности широких слоев населения. С одной стороны, эти преобразования создали дополнительные возможности для самореализации масс, их предпринимательской инициативы, роста экономической активности и рынка труда. С другой стороны, — привели к резкому снижению жизненного уровня значительной части населения и непомерному социальному и имущественному расслоению россиян. Особенно важная роль социальной политики на уровне регионов обусловлена условиями территорий, ресурсной базой, культурно-историческими традициями, особенностями менталитета населения. Все это — факторы формирования социальной политики, разработки ее нормативных основ и реализацию на практике. Упорядоченная совокупность краткосрочных и долговременных процессов и тенденций, основанных на единой идеологии и воплощающей определенный подход, обусловливает появление той или иной региональной модели социальной политики.

Расположение каждой конкретной модели в спектре между рыночным и государственно-патерналистским полюсами характеризует ее специфику и преобладающий тип. Современное состояние государства и общества стимулирует социальную политику к колебаниям между этими полюсами, а региональные особенности обусловливают смещение к тому или иному полюсу. Социальная политика может успешно реализовываться на основе последовательных нравственных принципов и устойчивой системы законов и правовых актов. Эта деятельность проводится достаточно разветвленными организационными системами, дифференцированными в зависимости от целей и направления различных видов социальной политики. Индивиды формируют определенные ожидания в ее отношении и оценивают совпадение социальной практики со своими ожиданиями позитивно, рассогласование с ними — негативно. Структура социальной политики, закономерности процесса ее становления и функционирования позволяют сделать вывод, что она относится к числу социальных образований наиболее крупного масштаба в современном обществе. Институциональная сущность социальной политики накладывает отпечаток как на социально-управленческую практику, так и на характер и направленность исследований.

Вышеизложенные обстоятельства обусловливают актуальность темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы.

Всесторонний анализ специфики и институционализации социальной политики, тенденций преобразования социальных институтов в систему гарантий стандартов качества жизни, моделей социальной политики представлен в работах К. Е. Андесена, Х. Ламперта, Т. Маршалла, Д. Норта, Ю. Хабермаса, Т. Парсонса, Т. Тилтона, Г. Тирборна, Л. фон Штайна, В. Веддигена, К. Остборна и др.1.

1 Lampert H., Lehrbuch der Sozialpolitik, 4. Auflage. Berlin, Springer, 1996; Lampert. H., Lehrbuch der Sozialpolitik, 5. AuflageBerlin, Springer, 1999. Marschall T. H. Citisenscip and Social Class. London, 1981; Habermas J. Theorize der Kommunikativen Handelns — Frankfurt a. M., 1985. Parsons T. The Concept of Society: The Components and Their Interrelations. In: T Pai-sons. Societies Evolutionary and Comparative Perspectives. — New Jersey. Pren-licc-Hall. 1966. North D. C. Institutions and Economic GrowthAn Historical Introduction // World Development. 1989. № 9. Weddigen, W. Sozialpolitik. Eine Einfbhrung in ihre Theorie und Praxis. Verlag von Gustav Fischer in Jena, 1933.

Отечественные исследования феномена социальной политики интенсифицировались только в последнее время. Изучению проблем государственной социальной политики, а также её региональных аспектов посвящены работы И. А. Григорьевой, В. И. Жукова, И. Г. Зайнышева, Т. А. Заславской, С. В. Кадомцевой, В. М. Капицына, В. В. Колкова, В. П. Милецкого, Г. И. Осадчей, В. Г. Попова, А. И, А. И. Стребкова, Б. В. Тихомирова, Л. В. Топчия, С. В. Устименко Е.И.Холостовой и ряда других авторов.2.

Разработке концептуальных основ формирования региональной социально-экономической политики, принципов государственного управления регионами, проблем федерализма в России посвящены работы А. Лаврова, Д. Литвака, В. Христенко и др.3.

Следует отметить исследования общетеоретического характера, посвященные изучению специфики феномена федерализма в ка.

2 Григорьева И. А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998; Григорьева И. А. Социальная политика: взаимодействие государства, общества и человека. Автореф. докт.дисс.СПБ., 2005; Попов В. Т., Холостова Е. И. Социальная политика и социальная работа/ Учебно-методическое пособие. М. 1997; Капицин В. М. Социальная политика и право: сущность и взаимозависимости // Российский журнал социальной работы. 1998, № 8- Осадчая Г. И. Социальная сфера общества: теория и методология социологического анализа. М., 1996; Стребков А. И. Социальная политика: теория и практика.СПб.: Изд-во СПб. 2000; Социальная политика России на современном этапе / Учебное пособие / Пол ред. В. Г. Попова, Е. И. Холостовой. М. 1997; Топчий Л. В. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы: проблемы теории и практики // Российский журнал социальной работы, № 1. 1995; Шрейдер В. Ф. Местное самоуправление как институт социальной политики. М., 2005 и др.

3 Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства РФ: проблемы и решения // Консти-туционное право: Восточноевропейское обозрение.-1999.-№ 1.-. с40−50- Лавров А., Литвак Д., Сазерленд Д., Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей. М.: Организация экономического сотрудничества и развития, 2001; Христенко В. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. -М.: Дело, 2002. 608 с. честве основополагающего принципа организации общественных отношений в неоднородных обществах. Работы Дж. Мэдисона, А. Гамильтона, Д. Джея, Д. Элиазара, А. Лейпхарта, В. Рикера и др.4, ставшие научной классикой, в которых концептуализируются федеративные отношения как способ преодоления многочисленных социальных расколов, механизмы общественной интеграции и преодоления конфликтов.

Знакомство с научной литературой позволяет сделать вывод о том, что большинство классических и современных исследований ориентировано на статическое исследование федеративных структур. При этом исследования динамической компоненты федеративных систем представлены исключительно хронологической фиксацией, недостаточно изучена сущность и эффективность социальной политики, а также процесс ее институционализации в современных условиях. Не предпринималось также специального рассмотрения институционализации социальной политики на уровне регионов и формирования ее региональных моделей. Дискуссионным является вопрос о роли различных факторов, в том числе, субъективных, в формировании и реализации социальной политики. Представляет значительные трудности управление формированием ее различных элементов на современном этапе. Все это обусловило выбор объекта, предмета, цели и задач исследования.

Объектом исследования является региональная социальная политика.

4 Hamilton A., Madison J. Jay J. The Federalist Papers. Bantam books, 1982; Elazar D. Federalism and the Way to Peace, Institute of Intergovernmental Relations, Queen’s University, Kingston, Canada, 1994 Burgess M. Federalism and Federation // Gagnon A. (ed) Comparative Federalism and Federation. Harvester: Wheatsheaf. 1993; Riker W. Federalism: Origin, Operation, Significance, Boston, 1964; Лейпхарт A. Многосоставные общества и демократические режимы // Полис, 1992, № 1,2.

Предметом исследования выступает эффективность региональной социальной политики как системы в современном российском обществе.

Основной целью диссертационного исследования является системный анализ эффективности региональной социальной политики посредством выявления основных компонентов ее содержания, особенностей и тенденций социодинамики в современной России.

Для достижения указанной цели необходимо поэтапно решить следующие задачи:

— показать специфику, роль и основные модели социальной политики в современном обществе;

— раскрыть сущность и элементы содержания региональной социальной политики как системы;

— осветить основные критерии и факторы эффективности социальной политики на уровне региона;

— рассмотреть процесс институционализации и провести анализ эффективности региональной социальной политики в регионах России и обосновать ее типические особенности.

Теоретико-методологической основой исследования являются концепции российских и зарубежных исследователей по проблемам сущности социальной политики, социальной справедливости и социального государства. При освещении эффективности региональной социальной политики основной акцент был сделан на системный анализ ее содержания.

Системный анализ разрабатывается в трудах А. Богданова, Л. Берталанфи, Н. Винера, Н. Лумана, У. Эшби5. Значительный вклад.

5 Богданов A.A. Всеобщая организационная наука. M.-JL: Книга, 1925. Easton D. The Political System: An Inquiry into the State of Political System. N.Y., в его разработку внесли такие отечественные исследователи как И. Блауберг, И. Пригожин, В. Садовский, Э. Юдин. В области социальных наук компаративный и сетевой подходы успешно применяли Г. Алмонд, Г. Голосов, Л. Сморгунов и др6. Выявить существенные черты федеративных моделей, специфику их функционирования позволяет структурно-функциональный подход. Традиции данного подхода связаны с именами Т. Парсонса, Р. Мертона, П. Штомпки и др. Значительным достижением данного подхода является выявление взаимосвязи и дуализма структуры и социального действия, структуры и агента.

Эмпирической базой исследования послужили материалы государственной и региональной статистики, нормативно-правовые акты федерального и регионального уровня по вопросам социальной политики и социальной защиты населения, данные анализов социально-экономического и демографического развития области.

Исследовательская гипотеза, выдвигаемая автором, связана с положением о том, что социальная политика объективно становится одним из приоритетов деятельности региональных органов государственной власти и местного самоуправления. В настоящее время она институционализируется на федеральном и региональном уровне: происходят процессы становления нормативной и ценностной базы социальной политики, складываются организационные, операциональные структуры, в сознании населения создается комплекс.

1953, Easton D. A Framework for Political Analysis, N.Y., 1965; Bertalanfly L. General System Theory: Foundation, Development, Applications. London, 1971.

6 Алмонд Г., ПАуэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная полититоло-гия сегодня: Мировой обзор.- М., 2002. Голосов Г. В. Сравнительная по-литология.-Новосибирск, 1995. Сморгунов JI.B. Сетевой подход к политике и управлению //Полис 2001, № 3. устойчивых представлений и ожиданий по поводу социальной политики.

В то же время становление и формирование целостной модели социальной политики на региональном уровне, происходит противоречиво, что зависит как от ресурсной базы региона, гак и от сложившихся стереотипов массового сознания и представлений руководителей различного уровня. В современных условиях содержание, структура и масштабы деятельности института региональной социальной политики обусловлены в значительной степени неадекватностью федеральной социальной политики и теми представлениями, которые влияют на менталитет органов власти. Оптимизация региональной социальной политики — это комплексный многоаспектный процесс, ряд факторов которого находится вне сферы компетенции регионального руководства, и он включает в себя последовательную систему воздействия на все элементы, обусловливающие региональную социальную политику.

Положения, представляющие научную новизну и выносимые на защиту, состоят в следующем:

— На основе системного подхода выявлена институциональная сущность социальной политики как ключевого направления публичной политико-управленческой деятельности социальных субъектов и институтов государственной власти всех уровней по регулированию и оптимизации развития социальной сферы общества;

— проанализированы основные модели социальной политики и раскрыты основные компоненты содержания региональной социальной политики как системного образования;

— обосновано положение о том, что институционализация социальной политики как системы происходит посредством формирования социального законодательства и эффективного правоприменения, становления современных институтов разработки и реализации социальной политики на всех уровнях, подготовки федеральных, региональных и муниципальных кадров в органах исполнительной власти, воспитание у них современной управленческой этики и политико-правового сознания;

— сформулированы основные критерии измерения эффективности реализации региональных моделей социальной политики и обусловливающие последние факторы, среди которых решающее значение имеют согласованные действия ветвей и органов государственной власти при разработке и реализации стратегии социального развития региона, а также их взаимодействие с федеральной системой социальной политикой.

— показано, что регионализация социальной политики выступает в современной России одним из эффективных путей повышения ее действенности в субъектах РФ. На региональном уровне формируются конкретные формы социальной политики, которые обусловлены национально-историческими традициями и менталитетом населения, уровнем ресурсов региона, мировоззрением руководителей регионального и муниципального уровня.

— выделены основные модели региональной социальной политики и показано, что они имеют противоречивый характер по причине того, что социально-экономическая среда обусловливает двойственность социальной политики, выражающейся в ее как традиционном государственно — патерналистском, так и рыночном характере. Предложенная автором типология социальной политики регионов основана на учете соотношения в ее содержании элементов традиционных (патерналистских) и рыночных механизмов и их регионального баланса.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования.

Теоретическая значимость заключается в формулировке новых обобщений, что вносит вклад в развитие теории и практики региональной социальной политики в современной России. Результаты исследования могут быть использованы в процессе подготовки специалистов по социальной политике и социальному управлению. Материалы диссертации могут быть использованы для оптимизации стратегии социально-экономического развития регионов.

Заключение

.

Проведенное рассмотрение системного содержания, критериев, факторов и особенностей региональной социальной политики в современном российском обществе позволяет сделать следующие обобщения.

В первую очередь, следует подчеркнуть, что среди существующих теоретико-методологических подходов существенным эвристическим потенциалом обладает системно-социологический анализ, позволяющий выявить основные компоненты социальной сферы как объекта политико-управленческого воздействия со стороны социальной политики. Названный анализ позволил выделить ключевую роль, которую играют в управляющем комплексе системы социальной политики такие компоненты, как государственная власть, социальные субъекты государственной власти, институциональные, процессуально-нормативные и ресурсно-инфраструктурные элементы.

Вместе с тем региональная государственная власть по своему статусу в современной России обладает ограниченными ресурсами в области социальной политики и имеет узкое окно возможностей в решении большинства социально-экономических, культурных и других проблем субъектов федерации. В управляющем комплексе социальной политики решающую роль играют социальные субъекты власти на определенной территории, а также институциональные компоненты, к которым относятся органы представительной и исполнительной власти субъектов федерации, которые на основе артикулирования и агрегирования интересов населения регионов, издают и вводят в действие региональные нормативные правовые акты по вопросам социального развития. Процессуально-нормативными компонентами системы региональной власти выступают политико-управленческие процессы (полный управленческий цикл), регулируемые федеральными и региональными законами и другими правовыми актами. На программной стадии названного цикла решающее значение имеют научно обоснованная формулировка «дерева целей» региональной социальной политики, а также отбор соответствующих принципов и методов ее осуществления.

Наряду с вышеизложенным в работе были рассмотрены разнообразные модели социальной политики, сложившихся в современном мире и в России. Сегодня в стране не существует единой для всех регионов модели. В диссертации выделено четыре основных модели: высокоэффективная, эффективная, депрессивная и «реактивная», каждая из которых имеет свою «прописку». Между ними существует весьма значительная разница, которая вытекает из различий в социально-экономическом развитии самих регионов. Эта разница примерно такая же, как между африканскими странами и западноевропейскими державами.

Внедрение в нашей стране адекватной ее особенностям модели позволит властям регионов полнее использовать возможности программно-целевого метода политического управления социально-экономическим развитием своих территорий, строже следовать в своей социальной политике требованиям принципов социальной справедливости, солидаризма, партнерства и др. В диссертации показано, что разнообразные факторы эффективности социальной политики дают наибольший позитивный результат при их комплексном применении. Но при этом главенствующее значение имеет системный характер региональной социальной политики, благодаря которому даже при незначительных ресурсных и социальноинфраструктурных возможностях достигаются заметные результаты в совершенствовании социальной сферы, включая рост благосостояния, повышения уровня социальной защищенности населения и др. Сравнительный анализ эффективности социальной политики в некоторых регионах современной России показал, что позитивные результаты в этом отношении достигаются в тех из них, где имеются не только обширные материальные ресурсы и бюджетные средства, но и сама региональная социальная политика носит системный характер и когда горизонтальное сотрудничество между различными ветвями и органами власти дополняется вертикальным сотрудничеством между различными уровнями власти.

Поскольку в последнее время обостряется проблема неравенства социально-экономического развития регионов России, которое в последние годы не уменьшается, а, как показано в Докладе о развитии человеческого потенциала в стране, только увеличивается, постольку в практике совершенствования региональной социальной политики основной упор следует делать на преодолении этой негативной тенденции. Без активного участия центральной власти и ее обширных бюджетных ресурсов такую задачу не решить, ибо все без исключения регионы с депрессивной или «реактивной» социальной политикой относятся к дотационным субъекта федерации. Самостоятельно и без помощи из центра они вряд ли смогут переломить ситуацию.

Наглядно, каким образом формируется региональная социальная сфера и, какие факторы оказывают на нее решающее воздействие, отражено в нижеследующей схеме.

Факторы внешней среды прямого воздействия.

Поставщики ресурсов Законодательные органы страны, региона и муниципалитета.

Потребители социальных благ и услуг Конкуренты.

Цели лФакторы внутренней среды.

Региональная организация социальной сферы.

Структура.

Общее состояние национальной экономики Уровень технологий Социокультурные потребности Политическая обстановка.

Факторы внешней среды косвенного воздействия.

Таким образом, на содержание социальной сферы в регионе оказывают воздействие и факторы внутренней среды, и факторы внешней среды (прямого и косвенного воздействия). Вместе с тем главенствующее влияние на нее оказывает региональная социальная политика, которая способна достигать положительного эффекта при условии обеспечения ее системного характера, обеспеченности бюджетными и инфраструктурными ресурсами.

Таким образом, эффективность региональной социальной политики обеспечивается при условии последовательного учета всего комплекса объективных и субъективных факторов и дополнении их системным характером политико-управленческой деятельности социальных субъектов и институтов региональной государственной власти.