Актуальные проблемы повышения эффективности и качества услуг неправительственных организаций и совершенствования их взаимодействия с государственными органами в Республике Казахстан

Актуальные проблемы повышения эффективности и качества услуг неправительственных организаций и совершенствования их взаимодействия с государственными органами в Республике Казахстан

В декабре 2015 года Президент Казахстана Н. А. Назарбаев подписал Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам деятельности неправительственных организаций» [1], направленный на решение двух весьма актуальных и взаимосвязанных проблем: совершенствования взаимодействия государственных органов с неправительственными организациями (далее — НПО) и повышения эффективности и качества услуг НПО.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность НПО в Казахстане, является Закон «О некоммерческих организациях», принятый 16 января 2001 года. Развитие сегмента услуг общественных организаций, финансируемых государством, и активное формирование партнёрских отношений между государством и НПО связано с принятием в 2005 году Закона РК «О государственном социальном заказе».

За прошедшие годы ассортимент услуг, оказываемых НПО по заказу государственных органов разного уровня, постоянно расширялся. Росли и объёмы финансирования — за восемь лет они увеличились более чем в 10 раз. Уже к 2012 г. НПО реализовали широчайший спектр проектов: от социальных услуг, оказываемых населению — до экспертно-аналитических и исследовательских услуг, предоставляемых государственным органам, бизнес-структурам и международным организациям. На местном уровне заказчиками услуг НПО, финансируемых государством, выступают управления внутренней политики, здравоохранения, координации занятости населения и социальных программ, природных ресурсов и регулирования природопользования, по развитию языков, туризма, физической культуры и спорта при областных акиматах и районные /городские отделы внутренней политики. На республиканском уровне государственный социальный заказ размещают министерства культуры и информации, образования и науки, внутренних дел, здравоохранения, труда и социальной защиты населения, юстиции, охраны окружающей среды, сельского хозяйства, агентства по делам спорта и физической культуре, по делам религии. Финансирование осуществляется по 155 бюджетной статье «Оплата услуг в рамках государственного социального заказа» [2].

Известно, что социальные и государственные услуги имеют целый ряд специфических особенностей:

• · потребность у потребителей в социальных и государственных услугах в большинстве случаев возникает в результате специально созданных государством правовых условий;
• · поставщики социальных и государственных услуг не имеют прямой выгоды от повышения качества: размер оплаты слабо зависит от их качества;
• · у потребителя социальных и государственных услуг фактически нет права выбора поставщика [3].

Проблемы управления качеством государственных услуг находятся в центре внимания исследователей [4; 5]. Качество государственных услуг — один из шести ключевых показателей системы оценки эффективности деятельности государственных органов, внедрение которой началось в Казахстане в 2010 году. Уполномоченным органом, осуществляющим в Казахстане контроль за качеством государственных услуг, является Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции; в 2013 г. им были разработаны и утверждены методика оценки, правила контроля, критерии оценки рисков и форма «проверочного листа». Стандартизация и регламентация государственных услуг — их реестр включает 647 видов [6] - уже принесла первые результаты, показав правильность выбранного Правительством Республики Казахстан подхода к управлению их качеством.

Напротив, вопросы управления качеством услуг НПО до последнего времени не привлекали сколько-нибудь заметного внимания казахстанского научного сообщества. Рассмотрению специфики управления качеством услуг НПО посвящены немногочисленные англоязычные исследования [7]. Публикаций по этой проблематике очень мало и носят они, по большей части, сугубо прикладной характер «обмена опытом» [8; 9].

В отличие от государственных органов, ни реестра, ни регламентов, ни стандартов качества услуг для НПО в Казахстане до последнего времени не было. Не было и организации, уполномоченной осуществлять контроль качества и мониторинг услуг НПО. Уполномоченным органом по мониторингу государственного социального заказа было Министерство культуры и информации — до его реорганизации в марте 2014 г., когда эта функция перешла к Министерству культуры и спорта. Контроль за экспертно-аналитическими и исследовательскими услугами НПО осуществляют непосредственно государственные органы, выступающие их заказчиками. Каждым из них — по собственной методике или по привычной для бюрократической системы управления «упрощённой схеме», когда критериев оценки проектов два: а) освоение средств и б) наличие отчета [10]. ответственность бюджетный ассигнование неправительственный Кроме того, отстутствует информация о том, сколько НПО работает в Казахстане. В различных источниках эта цифра колеблется от 5 до более 30 тысяч [11]. Одна из главных причин состоит в том, что состав НПО постоянно и весьма интенсивно обновляется. Одни организации прекращают свое существование (причем чаще фактически, чем юридически), другие подают заявки на регистрацию; информация о зарегистрированных НПО в официальных органах быстро устаревает. Эксперты отмечали наличие довольно большого количества НПО, не имеющих постоянного штата сотрудников представленных одним активистом, который может зарегистрировать сразу несколько организаций: значительная часть НПО существует только на бумаге, не ведёт никакой деятельности [10].

Казахстанские НПО универсальны и могут заниматься любой деятельностью — и, как правило, нет оснований говорить о профессионализме данного НПО в какой-либо конкретной области, потому что никто не знает точно, сколько НПО в стране, чем они конкретно занимаются, сколько создают рабочих мест, каковы профессиональные навыки специалистов [12].

Анализ результатов общественного мониторинга качества государственных услуг в ходе Международной конференции «Совершенствование системы оказания государственных услуг» (2013) показал низкий уровень готовности НПО к этой работе, отсутствие достаточного круга НПО, имеющих соответствующую базу и специалистов [13]. «Удельный вес профессиональных НПО, специализирующихся на вопросах предоставления высокого качества социальных услуг, пока еще слишком мал для поддержания здоровой конкурентной среды в секторе; фактически ограниченная свобода выбора и действий в рамках государственного социального заказа привела к тому, что многие НПО перестали искать новые формы и методы работы, внедрять инновационные технологии; объективный перенос подходов к организации работы, к оценке результатов из государственного сектора в сектор НПО не самым лучшим образом сказался на качественном составе сектора; зачастую опытные, устойчивые НПО осознанно отказываются от участия в конкурсах на государственный социальный заказ, и постепенно сворачивают свою деятельность, специалисты уходят в бизнес и международные организации, где они довольно востребованы» [10].

По данным опросов руководителей казахстанских НПО [11; 14], к настоящему времени сложилась ситуация, когда.

• · основным источником финансирования является государственный социальный заказ; при этом «наиболее прозрачными и объективными респонденты считают процедуры предоставления средств в международных организациях, наименее прозрачные и объективные процедуры предоставления средств со стороны государства;
• · в некоторых регионах организован мониторинг эффективности проектов НПО в рамках государственного социального заказа, критерии оценки и процедура были разработана самими НПО;
• · услуги большинства НПО сводятся к проведению одноразовых акций [14];
• · по мнению большинства респондентов, не все НПО работают с надлежащим качеством; в большинстве случаев услуги НПО неконкретны, сложно измеримы, иной раз и нецелесообразны, соответственно, их качество оценить невозможно [11].

Надо отметить, что наша попытка летом и осенью 2015 г. проверить эти выводы, в рамках собственного опроса руководителей и сотрудников НПО, натолкнулась на неожиданную «техническую» проблему; оказалось, что подавляющее большинство НПО не находятся по заявленным ими адресам и телефонам — контакты пришлось устанавливать «окольными путями». При этом в восьми из десяти случаях сотрудники НПО, имеющих в настоящее время финансирование в рамках государственного социального заказа, тем не менее, утверждали, что «они больше этим не занимаются».

До последнего времени основных источников финансирования НПО в Казахстане было два: гранты в рамках зарубежного финансирования и государственный социальный заказ. При этом государство не выделяло денег на развитие, покупку оборудования, обучение сотрудников и поддержку инициатив НПО — по закону это расценивалось как получение прибыли и нецелевое расходование бюджетных средств со всеми вытекающими санкциями.

Поэтому для НПО были столь важны гранты в рамках зарубежного финансирования. В Казахстане крупнейшими донорами НПО до недавнего времени были Агентства ООН, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Всемирный Банк, Агентство США по международному развитию (ЮСАИД) и его субконтракторы (Фонд «Евразия», Каунтерпарт Консорциум и др.), Институт Hivos, Фонд Фридриха Эберта;Фонд «Сорос Казахстан» — а также посольства США, Германии, Канады, Англии, Нидерландов, Израиля, Японии и др. Все эти фонды, организации и учреждения, в той или иной степени, являются проводниками внешней политики этих государств, инструментами их «softpower». Обеспокоенность «системной двойственностью» целей НПО, финансируемых иностранными донорами и международными организациями-грантодателями, нашла своё выражение в нескольких постановлениях Правительства РК.

Не удивительно, что получающие их гранты казахстанские НПО (такие как, например, Алматинский Хельсинский комитет, Международный фонд защиты свободы слова, Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности и др.) характеризуются:

• · уходом от ценности «целевая группа» к ценности «государственный социальный заказ»;
• · иждивенческой позицией по отношению к государственным органам, к своим партнерам и целевым группам;
• · неконструктивной агрессивной риторикой по отношению к различным инициативам — как государственных органов, так и других НПО, озвучиванием критики ради самой критики, без внесения реальных практических рекомендаций [10].

Чтобы придать новый импульс развитию НПО, Гражданский альянс Казахстана в 2014 году разработал проект закона с тремя основными новациями в области государственного финансирования? гранты для НПО, премии для НПО и оператор по выдаче грантов для НПО. На этапе его внесения в Мажилис рабочей группой из числа руководителей НПО были подготовлены предложения по созданию реестра НПО. Эти предложения были доработаны в Мажилисе: в законопроект были включены нормы о базе данных для НПО, о порядке включении в нее информации о деятельности НПО и нормы ответственности НПО за уклонение от предоставления сведений. Ключевая новация — создание единого оператора по распределению грантов для НПО.

Государство увеличивает расходы на социальный заказ для некоммерческого сектора, в этой связи возникла необходимость повысить и ответственность за целевое расходование бюджетных ассигнований. Создание единой базы данных НПО поможет, наконец, подсчитать число активных и бездействующих НПО. Тематику проектов будут определять не чиновники разного уровня, а сами НПО. Определённая часть государственного финансирования будет предназначаться на развитие НПО — получалось, что государство не волнует, есть ли у НПО офис, сайт, компьютеры, штат сотрудников. В настоящее время разрабатывается постановление Правительства РК по реализации нового закона — там будет конкретно указано, какой процент финансирования НПО смогут направлять на собственные нужды — речь идёт о 15−20% от суммы государственного гранта.

Казахстанским НПО теперь придется отчитываться за деньги, полученные по линии государственного социального заказа и грантов (как государственных, так и негосударственных). Это увеличит отчетность, но, с другой стороны, существенно повысит прозрачность. Все НПО должны будут отчитываться о своей деятельности в республиканских официальных периодических СМИ; предусмотрена административная ответственность НПО в виде штрафа либо временного отстранения от деятельности в случае непредставления точной информации для базы данных. Ставка делается на добросовестность и законопослушность представителей НПО — меры ответственности, предусмотренные в законопроекте, очень мягкие.

Во многих странах мира используются намного более жёсткие подходы. В международной практике принцип прозрачности деятельности и подотчетности обществу организаций «третьего сектора» базируется на разных приоритетах. В Америке и России во главу угла ставится обязательная и очень детальная информация об иностранном финансировании. В Великобритании, чтобы иметь особый статус и пользоваться привилегиями, НПО должны отчитываться за все благотворительные средства, поступающие на их счета и соблюдать особый кодекс этики. В Германии и Франции считается особенно важным соблюдать принцип профессиональной подготовленности и соответствовать заявляемой отраслевой специализации.

Дальнейшие перспективы совершенствования взаимодействия государственных органов и повышения эффективности и качества услуг НПО можно оценить в контексте обсуждения законопроектов:

• · «О доступе к информации», который обеспечивает условия для получения любой необходимой информации для общественных институтов о работе государственного и квазигосударственного сектора;
• · «Об общественных советах», которые формулирует и укрепляет роль НПО как института общественного контроля.

На сегодняшний день в Республике Казахстан уже действуют отдельные институты общественного контроля: Общественная палата при Мажилисе Парламента Республики Казахстан, консультативно-совещательные органы, общественные советы при государственных органах и учреждениях. Некоторое участие в общественном контроле принимают общественные организации и объединения, однако в целом деятельность институтов общественного контроля пока не стала заметным фактором, влияющим на деятельность системы органов власти и управления; деятельность отдельных субъектов общественного контроля не сложилась в целостную систему.

В «Антикоррупционной стратегии РК на 2015;2025 годы» подчёркивается необходимость развития в Казахстане общественного контроля [15]. При этом отмечается, что внедрение такого контроля требует не только активизации институтов гражданского общества, но и соответствующего законодательного регулирования. Таким образом, обосновывается необходимость принятия Закона «Об общественном контроле».

Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам деятельности неправительственных организаций» создаёт качественно новые условия для развития казахстанских НПО. Новый Закон преобразует НПО в ответственного и прозрачного игрока, готового нести ответственность наравне с другими общественными институтами и имеющего законное право на системную поддержку своих проектов как со стороны государства, так и со стороны бизнеса и международных доноров. В Казахстане предлагается введение принципа общей прозрачности и информированности общества; этот принцип в рамках проводимых реформ создаётся не только для НПО. В этих условиях общественный контроль в сфере управления качеством услуг НПО может стать одним из наиболее эффективных механизмов социальной модернизации казахстанского общества.

• 1. Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности неправительственных организаций» от 2 декабря 2015 года № 429-V // Казахстанская правда. — № 232 (28 108). — 03.12.2015 г.? С. 11.
• 2. Национальный доклад о состоянии и перспективах развития неправительственного сектора в Казахстане. — Астана, 2012.
• 3. Кулик В., Терехова Н. Практикум для проведения общественного мониторинга качества оказания государственных услуг // Государственные услуги в Казахстане: дорога в будущее: монография. -Астана, 2014. — С. 61−69.
• 4. Совершенствование системы оказания государственных услуг в свете реализации закона РК «О государственных услугах». // Сборник материалов Международной конференции, 20 ноября, 2013. — Астана, 2013 г. — 230 с.
• 5. Государственные услуги в Казахстане: дорога в будущее — Астана, 2014. — 100 с.
• 6. Реестр государственных услуг. Утверждён постановлением Правительства РК от 18 сентября 2013 года № 983 (с изменениями, внесёнными постановлением Правительства РК от 27.05.2014
• 7. McLoughlin C. Whose Public Action? Analysing Inter-sectoral Collaboration for Service Delivery. Contracting NGOs to Deliver Basic Services: An Annotated Bibliography / International Development Department School of Public Policy University of Birmingham/ funded by the Economic and Social Research Council under the ESRC Non-Governmental Public Action Programme September, 2008
• 8. Оспанова Д. К. Неправительственные организации РК: исторический опыт и перспективы развития: Дисс… д. ф. (Ph.D.) — Караганда: КГУ, — 131 с.
• 9. Рекомендации по итогам международной конференции по вопросам совершенствования системы оказания государственных услуг // Совершенствование системы оказания государственных услуг в свете реализации закона РК «О государственных услугах». Сборник материалов Международной конференции, 20 ноября, 2013. — Астана, 2013 г. — С. 233−235.