Об общественном (гражданском) контроле и его законодательной концепции в России

НИУ «Высшая школа экономики» .

ОБ ОБЩЕСТВЕННОМ (ГРАЖДАНСКОМ) КОНТРОЛЕ И ЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ КОНЦЕПЦИИ В РОССИИ

Аннотация

государственный контроль общественный В работе проанализирована сущность института общественного контроля на современном этапе, его основные отличия от контроля государственного. На основе изучения действующей федеральной нормативно-правовой базы рассмотрена и дана критическая оценка законодательной концепции института общественного контроля в РФ. Методологически институт характеризуется как динамическая, функциональная составляющая гражданского общества не предполагающий детального регулирования законом. Сформулированы два предложения по юридической технике базового ФЗ «Об общественном контроле в РФ» от 21 июля 2014 года.

Ключевые слова: государственный контроль, гражданское общество, законодательная концепция, общественный контроль С возникновением государства и переходом широкого круга «общественных дел» в сферу его естественной компетенции общество не перестаёт быть самостоятельной субстанцией, оно полноправно выбирать способы и формы взаимодействия с государством. 1]. Реализация такой социальной парадигмы достигается посредством института общественного контроля. О его значение для самого государства писал Гегель: «государство…совершенное воплощение разума в жизни человечества», злоупотребления которого, однако, невозможно предотвратить «без наделения контрольными правами общин и корпораций"[2].

Общественный контроль — понятие многогранное, изучается широким комплексом гуманитарных наук: политологией, социологией, юриспруденцией, социальной психологией и др. Каждая из этих наук использует и раскрывает его исходя из тех задач, которые стоят перед ней, используя свою методологию и опыт. В действующей нормативно-правовой базе, также широко применяется термин общественный контроль: это около 30 нормативно-правовых актов федерального уровня содержащих статьи, непосредственно регламентирующие такие отношения. Легальное его определение впервые дано в ст. 4 ФЗ от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», согласно которому: «общественный контроль — это деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений"[3]. Сформулированное законодателем телеологическое определение общественного контроля не раскрывает полностью его содержания, однако указывает на концепцию конструирования данного конституционно-правового института. Прежде чем перейти к рассмотрению сущности общественного контроля и его законодательной концепции в РФ, остановимся на двух деталях касающихся юридической техники указанного нормативно-правового акта.

Прежде всего, о формулировке института. В Законе, как указано, используется термин общественный, а не гражданский контроль, последний же представляется более точным, по следующим соображениям:

• — используя его мы можем не уточнять, что является объектом контроля: гражданское значит, в определенном смысле, противостоящее государственному — ведь гражданство — это качественно отличная от иных видов политико-правовая связь человека именно с государством. Тогда как, термин «общественный контроль», без указания своего объекта, вызывает иные коннотации. Будучи не собственно юридическим понятием, оно широко используется другими отраслями знания[4]. В этом контексте упомянем и об обозначении явления, с которым институт общественного контроля соотносится как часть и целое, как элемент и системагражданское общество;
• — дополним лексикологические рассуждения собственно юридическими: контроль, по действующему законодательству, осуществляют только граждане РФ и организации, членами которых могут быть также только граждане РФ — общественные палаты, общественные советы[5] - но не все члены общества;
• — понятие «гражданский контроль» имеет более устоявшийся и развитый академический бэкграунд, его исследованию посвящено большое количество работ[6].

В части 3, статьи 11 указанного Закона приводится определение понятия «личная заинтересованность» субъекта общественного контроля грамматическое толкование которого формально предоставляет возможность правоприменителю объявлять лично заинтересованным любого общественного эксперта и общественного инспектора: под ней понимается «возможность получения доходов в виде денег, ценностей, другого имущества, имущественных прав, услуг для себя или для третьих лиц» (без конкретизации каких именно). Третьим лицом может быть любое юридическое и физическое лицо. Ясно, что законодатель подразумевает под термином «третье лицо» субъекта связанного, аффилированного с субъектом общественного контроля, ситуацию личной заинтересованности приводящей к конфликту интересов. Однако, очевидно и то, что языковые, текстуальные правила юридической техники требуют четкости, полноты и однозначности законодательных формулировок, особенно в базовых нормативно-правовых актах. Более удачной представляется следующее определение: …возможность получения доходов, вещей (вещь — по смыслу п. 2 ст. 128 ГК РФ) или услуг для общественного эксперта, инспектора, иного лица привлекаемого субъектом общественного контроля, членов его семьи или лиц состоящих с ним в близком родстве или свойстве, а также для физических лиц или организаций, с которыми он связан финансовыми или иными обязательствами.

Современная теория общественного контроля исходит из того, что его субъектами являются институты гражданского общества, которым свойственно доминирование самоорганизационного начала, а его назначение — в непосредственном и максимально широком участии граждан в принятии управленческих решений, наблюдении за ходом их реализации и принятии инфорсирующих (от англ. enforcement — обеспечивать исполнение; принуждать) мер при их невыполнении. Немецкий политолог Ю. Хабермас указывал на то, что институты гражданского общества начали возникать в клубах, салонах, кофейнях Лондона, Парижа и других европейских городов, где велись дискуссии на политические темы, публичные дебаты.^[7] Источником действенности, фундаментом общественного контроля, который, как указано, осуществляется исключительно структурами гражданского общества, является общественный авторитет и доверие. Они должны носить перманентный характер, приобретаться и теряться без формальных процедур, в отличие от механизмов легитимации власти в демократическом государстве (официальное объявление о победе на выборах, присяга и др.). Какой практический вывод может быть сделан из последнего рассуждения? Система общественного контроля имманентно уже сама включает в себя элементы контроля: поддерживаемые общественным авторитетом и мнением субъекты общественного контроля теряют власть в ситуации неэффективности или чрезмерной «эффективности» — узурпации без дополнительных процедур.

Концепция общественного контроля, заложенная в законодательстве РФ, при которой создается законодательная основа, инициирующая его возникновение и институциализацию, а не наоборот, когда он формируется естественно, стихийно, силами гражданского общества, после чего санкционируется государством, может свидетельствовать о приверженности российских властей идеи построения гражданского общества «сверху». Ясно, что в создании эффективных политических институтов нельзя полагаться только на процессы самоорганизации. Им свойственна асимметрия, которая складывается в зависимости от превалирующих потребностей в обществе. Эта асимметрия приводит к разнице в темпах динамики различных сфер социальной жизни, например превалированию экономической сферы и одновременному отставанию социальной и политической.^[8] В этих условиях наиболее прогрессивным сценарием, может быть создание условий для развития отношений и институтов, но не создание самих отношений и институтов.

По действующему федеральному законодательству, субъектам РФ необходимо принять собственные законы, уточняющие и приспосабливающие к местным условиям модель общественного контроля заложенную в нем. Российское гражданское общество дифференцировано в региональном измерении. Признаками этого являются не только численный состав негосударственных некоммерческих организаций в отдельных субъектах РФ, качественные показатели их работы, но и развитость положительных установок среди населения на доверие, солидарность, ответственность, готовность объединяться с другими людьми для каких-либо совместных действий, если их идеи и интересы совпадают. 9] Поэтому региональные подходы могут иметь существенные отличия в регулировании вопросов инициирования проведения мероприятий общественного контроля, юридической и социальной значимости его итогов, процессуальных аспектов и др.

Если подойти с позиции философии права, более широко и обобщенно, не ограничиваясь активностью формализованных структур, которые указаны в законодательстве РФ, общественный контроль представляет собой соответствующую конституционно-правовым ценностям государства совокупную деятельность субъектов гражданского общества, по воздействию на политику государственной управленческой системы, в целях обеспечения соответствия последней их представлениям о справедливости, благе и способах их достижения.

Советскому периоду известен Закон от 30.11.1979 г. «О народном контроле в СССР», статья 9 которого во многом воспроизводится в действующей редакции нормативно-правового акта регулирующего аналогичный конституционно-правовой институт. Речь идет о части 2, статьи 2 ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» выводящего из сферы контроля (по данному Закону) органы государственной безопасности, правоохранительные и оборонные органы, др. В указанных нормативно-правовых актах и доктриной государства и права общественный контроль противопоставляется видам и формам иного контроля — государственного (президентский, судебный, валютный, финансово-бюджетный и др.). Действительно, они имеют существенные отличия. Выделим некоторые их особенности:

• — по субъектному составу: государственный контроль правомочны осуществлять публично-правовые органы и организации; общественный — институты гражданского общества;
• — по типу правового регулирования: государственному контролю свойственен разрешительный тип («запрещено всё то, что прямо не разрешено»), общественному — общедозволительный («разрешено всё то, что прямо не запрещено»);
• — по формам контрольных мероприятий. Формами общественного контроля, по российскому законодательству являются: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза и другие[10]. Формы государственного контроля более разнообразны и многочисленны. На них мы не будем подробно останавливаться, укажем лишь, что каждая отрасль государственного контроля оперирует своими, особенными методами. Однако, и общественный, и государственный контроль могут проводиться одновременно в нескольких формах, параллельно друг другу.
• — общественный контроль осуществляется на добровольной основе — это право граждан и их объединений, в отличие от государственного контроля, который является обязанностью контролирующих органов, созданных специально для исполнения этих функций. Представители отечественной доктрины конституционного права даже отдельно выделяли контрольную ветвь государственной власти[11];
• — органы государственного контроля, в случаях и порядке, предусмотренном в законе, непосредственно применяют меры государственного воздействия: выдают предписания об устранении выявленных нарушений, отменяют акты и решения контролируемых органов и др. Например, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции нормативно-правовые акты теряют юридическую силу. 12] Субъекты общественного контроля, непосредственно не наделены публично-властными полномочиями.
• — общественный контроль проводится публично, открыто и, как правило, без доступа к информации составляющей государственную тайну, а его результаты и итоговые документы, в обязательном порядке, публикуются для всеобщего обозрения, в отличие от деятельности по проведению государственного контроля — она может быть непубличной, негласной и использовать информацию, составляющую государственную тайну;
• — общественный контроль — это материально безвозмездная деятельность, строящаяся на общественных началах.

Отмеченные признаки института общественного контроля, характеризуют его как один из механизмов гражданского общества и по этой причине процесс его возникновения должен характеризоваться как вызревание, но не как законодательное учреждение, не в масштабах страны, но в пределах локальных территорий конкретных поселений, где возникают гражданские сообщества[13]. Ускоренное, поспешное возведение декоративных общественно-политических институтов, имитирующих влияние общества на власть[14], если и не является продуманной политтехнологией обесценивания и компрометации демократических институтов, то, объективно к этому приводит. Перефразируя отечественного юрислингвиста, напомним: «Торопливость здесь неосмотрительна и слепа. Юристы ведут свою линию от священнослужителей — понтификов. Юриспруденция занимается вещами божественными, а также человеческими: именно в этом порядке. А служение исключает суету». 15].

Библиографический список

• 1. Авакьян С. А. Размышления конституционалиста./ Авакьян С. А.// Избранные статьи. Общество как объект конституционно-правового регулирования. — М.: МГУ, 2010
• 2. Веннерлинд К. О чем молчит презренный металл? Семиотика денег и общественный контроль. / Веннерлинд, К. //Вопросы экономики, N.2, 2010. — С. 65−82.;
• 3. Гончаров А. А. Гражданский контроль над органами власти. / Гончаров, А. А. //Весь Мир, 2010. — 221 с.;
• 4. Гончаров А. А. Гражданский контроль как механизм самоорганизации общественной системы / Гончаров А.А.// Управление общественными и экономическими системами. — 2007. — № 1.;
• 5. Мерсиянова И. В. Российское гражданское общество в региональном изменении / Мерсиянова И. В. // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2009. № 4 (92). С. 23−55.
• 6. Мерсиянова И. В. Определение понятия «гражданское общество»: опыт систематизации / Мерсиянова И. В. // Гражданское общество в России и за рубежом. 2011. № 4. С. 2−6.
• 7. Нисневич Ю. А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России. / Нисневич Ю. А. // ПОЛИС: политические исследования, N.1, 2011. — С. 165−176.
• 8. Салыгин Е. Н. Правовая система как объект социолого-правового анализа / Салыгин Е. Н. // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2014. № 1. С. 57−69.
• 9. Темнов Е. И. О лингвистике права / Темнов Е. И. // Государство и право. 2014. № 8
• 10. Чиркин В. Е. Контрольная власть / Чиркин В. Е. // Государство и право. — 1993. — № 4. — С. 10−18.
• 11. Morris Janowitz Sociological Theory and Social Control. / Morris Janowitz // American Journal of Sociology (The University of Chicago) 1975. 81 (1): 82−108.

[1] Авакьян С. А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. Общество как объект конституционно-правового регулирования. — М.: МГУ, 2010, с. 343.

[2] Гегель Г. В. Ф. Философия права // Сочинения. — М.: Соцэкгиз, 1934. — Т. VII. — С. V — XV.

[3] Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // «Российская газета», N 163, 23.07.2014, ст. 4.

[4] Веннерлинд, К. О чем молчит презренный металл? Семиотика денег и общественный контроль. Вопросы экономики, N.2, 2010. — С. 65−82.; Morris Janowitz Sociological Theory and Social Control. American Journal of Sociology (The University of Chicago) 1975. 81 (1): 82−108.

[5] Ст. 7, ФЗ от 4 апреля 2005 г. «Об общественной палате РФ», ст. 4, Указ Президента РФ от 23 мая 2011 г. «Об общественных советах при МВД» и др.

[6] Гончаров, А. А. Гражданский контроль над органами власти. Весь Мир, 2010. — 221 с.; Гончаров А. А. Гражданский контроль как механизм самоорганизации общественной системы // Управление общественными и экономическими системами. — 2007. — № 1.; Нисневич, Ю. А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России. ПОЛИС: политические исследования, N.1, 2011. — С. 165−176.

[7] Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1995. С. 129.

[8] Абакумов С. А., Подберезкин А. И. Гражданское общество и будущее Российского государства: в поиске эффективного алгоритма развития // М.: Имидж-Пресс, 2004. С. 24.

[9] Мерсиянова И. В. Российское гражданское общество в региональном изменении // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2009. № 4 (92). С. 26−27.

[10] Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // «Российская газета», N 163, 23.07.2014, Ст. 18−25.

[11] Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. — 1993. — № 4. — С. 10−18.

[12] Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (ред. от 04.06.2014) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // «Российская газета», N 138 — 139, 23.07.1994, Ст. 79.

[13] Мерсиянова И. В. Определение понятия «гражданское общество»: опыт систематизации // Гражданское общество в России и за рубежом. 2011. № 4. С. 6.

[14] Салыгин Е. Н. Правовая система как объект социолого-правового анализа // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2014. № 1. С. 69.

[15] Темнов Е. И. О лингвистике права // Государство и право. 2014. № 8. С. 24.