Подходы к внедрению механизмов управления сектором малого предпринимательства по целям и результатам деятельности

Одной из приоритетных задач Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу определено развитие малого предпринимательства как рыночного института, обеспечивающего решение экономических и социальных задач, таких как формирование конкурентной среды, насыщение рынка товарами и услугами, обеспечение занятости, увеличение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.

При этом общеизвестно, что характер деятельности субъектов малого предпринимательства является важным индикатором делового и экономического климата в стране. Развитие малого предпринимательства способствует повышению уровня экономической свободы, формированию гражданского общества. Как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ за 2007 год, «там, где развивается малый бизнес, меньше бедных, ниже показатели смертности и формируется средний класс», являющийся залогом социально стабильного и экономически развитого общества. Несмотря на все трудности, присущие настоящему периоду развития, малый бизнес, остается ключевой потенциальной «точкой роста» российской экономики, чему способствуют его возможности по адаптации к изменению конъюнктуры рынка и сокращению уровня затрат, а также высокая инновационная активность.

С учетом важности роли, которую малое предпринимательство играет в решении социально-экономических задач, стоящих перед страной, в настоящее время поддержка развития данного сектора экономики рассматривается в качестве одного из основных направлений государственной политики. Целью государственной политики в области модернизации структуры экономики на основе оптимизации сочетания в ней разных типов и размеров предприятий, таким образом, является расширение комплексной поддержки малого предпринимательства.

Фактор государственной поддержки малого предпринимательства заключает в себе серьезный потенциал содействия развитию данного сектора. Вместе с тем, при оценке перспектив развития малого предпринимательства следует также иметь в виду влияние общего бизнес-климата в стране и величины административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства. Динамика данного фактора напрямую зависит от проводимой государственной экономической (в частности, промышленной и конкурентной) политики, а также результативности комплекса мер и мероприятий, направленных на сокращение избыточного государственного вмешательства в экономику.

Следует понимать, что результативность государственной поддержки малого предпринимательства состоит в прямой связи с общей величиной административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства: положительный эффект от последовательной реализации продуманной и обеспеченной необходимыми финансовыми ресурсами политики поддержки малого предпринимательства может быть нивелирован негативными характеристиками институциональной среды, в которой функционирует малый бизнес. С другой стороны, совершенствование правового регулирования и правоприменительной практики и улучшение делового климата способны содействовать развитию малого предпринимательства в значительно большей мере, чем меры государственной политики поддержки. Иллюстрацией данного тезиса могут служить оценки, приведенные в исследовании Фонда «Либеральная миссия»: снижение только одних коррупционных издержек на 5−10% позволило бы в совокупности высвободить от 8 до16 млрд руб. в год, которые малый бизнес мог бы направить на финансирование необходимых ему мероприятий. Для сравнения, в федеральном бюджете на 2005 г. на поддержку малого предпринимательства было выделено 1,5 млрд руб., в 2006 г. — 3 млрд руб.

Неэффективные, препятствующие осуществлению предпринимательской деятельности барьеры, негативно сказывающиеся на деловом климате недостатки нормативного правового регулирования и правоприменения помимо общего дестимулирующего влияния на развитие сектора малого предпринимательства обуславливают наличие теневой составляющей в деятельности субъектов малого предпринимательства.

В качестве целей государственной политики поддержки малого предпринимательства на настоящем этапе заявляются:

• — создание благоприятных условий для осуществления субъектами малого предпринимательства своей деятельности;
• — обеспечение конкурентоспособности малого предпринимательства;
• — увеличение общего количества действующих субъектов малого предпринимательства;
• — развитие самозанятости населения;
• — увеличение доли производимых малыми и средними предприятиями товаров, работ и услуг в валовом внутреннем продукте, налоговых доходах федерального, регионального и местного бюджета.

Для достижения указанных целей в рамках государственной политики по развитию малого предпринимательства реализуется комплекс мер по осуществлению прямой и косвенной поддержки малого бизнеса, в том числе мероприятий, направленных на совершенствование институциональной среды. малый предпринимательство интегральный индекс Четкое формулирование целей и задач государственной политики в этой сфере, обеспечение нормативной правовой базы и разработка продуманного плана мероприятий является необходимым, но недостаточным условием успешности такой политики. Не менее важной является организация реализации этих планов, текущего контроля за их исполнением и корректировки систем мероприятий с учетом оценки их регулирующего воздействия на субъектов малого предпринимательства и эффективности бюджетных расходов, увязываемых с достижением конкретных результатов.

Такая работа ведется с учетом приоритетов реализации настоящего этапа административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, в рамках внедрения методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации. В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах, внедрение механизмов управления по результатам призвано:

• — достичь планируемых общественно значимых результатов;
• — более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений;
• — повысить эффективность использования бюджетных ресурсов.

Внедрение элементов планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности в сфере государственной поддержки развития малого предпринимательства предполагает разработку комплексной системы измеримых показателей, характеризующих состояние и развитие малого предпринимательства в Российской Федерации, а также эффективность и результативность деятельности уполномоченных органов исполнительной власти в сфере поддержки малого бизнеса.

Рассчитываемые с разной степенью периодичности и статистической точности показатели, которые характеризуют состояние и развитие малого предпринимательства, делятся на две группы в зависимости от источника статистических данных:

• — показатели, рассчитываемые на основе объективной статистики;
• — показатели, рассчитываемые на основе субъективной статистики.

Первые предоставляются официальными статистическими органами, а также другими органами государственной власти, в том числе Федеральной налоговой службой и Министерством экономического развития и торговли РФ. К их числу относятся:

• — количество субъектов малого предпринимательства (малых предприятий и индивидуальных предпринимателей);
• — среднесписочная численность занятых на малых предприятиях;
• — объем оборота малых предприятий;
• — объем инвестиций в основной капитал;
• — размеры налоговых поступлений от отдельных категорий субъектов малого предпринимательства (поступления единого налога для субъектов малого предпринимательства, перешедших на упрощенную систему налогообложения, и единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности);
• — показатели, характеризующие результативность программ поддержки малого предпринимательства.

На их основе рассчитывается ряд производных показателей (производительность труда, средний объем инвестиций в основной капитал в расчете на одно малое предприятие, средний объем оборота в расчете на одно малое предприятие, доля малого предпринимательства в общем объеме оборота/производимой продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг) и прочие) и оценивается их динамика. Важным аспектом изучения состояния малого предпринимательства является также изучение отраслевой структуры малого предпринимательства и ее динамики.

Показатели, рассчитываемые на основе субъективной статистики по результатам независимых опросов субъектов малого предпринимательства, позволяют выявить и оценить спектр и масштаб основных проблем и препятствий на пути развития малого бизнеса, отслеживать и изучать вопросы, связанные с налогообложением, финансовым состоянием, имущественными проблемами, социально-трудовыми отношениями, величиной теневого сектора и ряд других.

Вместе с тем, несмотря на наличие довольно значительного числа показателей, характеризующих состояние и развитие малого предпринимательства, и разнообразных исследований по данной тематике, комплексная система таких индикаторов, пригодная для целей управления по результатам, до сих пор не сформирована. Это объясняется, во-первых, тем фактом, что понимание необходимости внедрения принципов ориентированного на результат управления деятельностью исполнительных органов государственной власти утвердилось и нашло свое отражение в приоритетах административной реформы относительно недавно. Во-вторых, существуют объективные затруднения, связанные с разработкой такой системы показателей, которая бы в явной форме характеризовала результативность и эффективность государственной политики по развитию малого предпринимательства, отвечала требованиям объективности, подконтрольности и полноты и, по возможности, блокировала проявление эффекта «работы на показатель».

Действительно, динамика сектора малого предпринимательства в значительной мере определяется рыночной конъюнктурой, а также воздействием таких институциональных факторов, как:

• — уровень административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства;
• — величина налогового бремени;
• — структурные особенности экономики и ключевые характеристики отраслевых рынков;
• — несовершенство конкуренции на отдельных отраслевых рынках, монополизм, ограниченный доступ к услугам естественных монополий;
• — доступ к ресурсам (в том числе финансовым);
• — уровень коррупции, распространение практики неформальных платежей.

Выделение непосредственного влияния отдельных факторов, а также оценка вклада в развитие предпринимательства собственно государственной поддержки, с учетом недостатков существующей статистики крайне затруднены. Сложность задачи возрастает с учетом того, что, с одной стороны, государственная политика поддержки направлена не только на предоставление выгод и преимуществ субъектам малого предпринимательства, но и на осуществление мероприятий по совершенствованию институциональной среды, а с другой стороны, на характеристики институционального окружения малого предпринимательства оказывают влияние напрямую не связанные с поддержкой малого бизнеса меры государственной экономической политики. В этой ситуации динамика развития малого предпринимательства определяется, во-первых, совокупностью факторов, носящих институциональный характер (в том числе уровнем административных барьеров, распространенностью коррупции, состоянием конкуренции и т. п.), и, во-вторых, выгодами и преимуществами, получаемыми малым бизнесом в связи с реализацией государственной политики поддержки. Последние необходимо также соотносить с потерями предпринимателей, обусловленными негативными характеристиками институциональной среды, поскольку, как было показано выше, реальный баланс выгод и издержек с поправкой на качество институтов может существенно отличаться от закладываемого в проектировки, а эффективность политики, направленной на совершенствование институционального окружения, зачастую оказывается существенно выше прямой поддержки малого предпринимательства с точки зрения динамики сектора.

Эта ситуация иллюстрируется схемой «Оценка вклада государственной политики поддержки в развитие малого предпринимательства».

Схема