Федерализация Украины. 
Проблемы бюджетной самодостаточности регионов

СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ

ФЕДЕРАЛИЗАЦИЯ УКРАИНЫ. ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОЙ САМОДОСТАТОЧНОСТИ РЕГИОНОВ

1.Федерализм

2.Фискальная децентрализация, эффективность управления и экономическое развитие: эмпирические исследования

3.Перспективы фискальной децентрализации и федерализации в Украине ВЫВОДЫ

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ ВВЕДЕНИЕ Тема контрольной работы «Федерализация Украины. Проблемы бюджетной самодостаточности регионов» по дисциплине «Налоги».

В работе рассмотрены экономические аспекты целесообразности федерализации Украины; обобщены эмпирические исследования взаимосвязи фискальной децентрализации, эффективности управления и экономического развития; проанализирована налоговая возможность регионов и выявлена неравномерность в межрегиональном распределении источников поступления отдельных налогов; определены перспективы фискальной децентрализации и федерализации в Украине.

В современных экономических исследованиях существенное внимание уделяется изучению влияния функционирования политических институтов на экономический рост. Согласно утверждениям ряда выдающихся экономистов и мыслителей наших дней, существует тесная взаимосвязь между указанными процессами, однако в рамках разных общественных систем к позитивным экономическим результатам могут приводить разные политические институты. Подобные размышления позволяют сделать вывод, что эффективность функционирования национальной экономики в большой степени зависит от такого набора политических институтов в государстве, который был бы адекватен не только местным особенностям и традициям хозяйствования, но и реальным возможностям экономического развития. Государственное устройство является комплексным политическим институтом, который определяет способ территориальной организации государства и управления им, а также регламентирует взаимоотношения между государством в целом и его составляющими. Поэтому форма государственного устройства должна соответствовать особенностям межрегиональных хозяйственных отношений и взаимосвязей, учитывать экономический потенциал разных административно-территориальных образований с целью обеспечения его максимально эффективного использования.

Вопросы соответствия формы государственного устройства в Украине потребностям ее экономического развития обсуждаются еще с начала 90-х годов прошлого века в контексте децентрализации управления государством, повышения уровня экономической самодостаточности регионов и расширения финансовой базы местного самоуправления. При этом предлагаются два возможных варианта решения обозначенных проблем: на основе изменения государственного устройства на принципах федерализма или путем реформирования системы межбюджетных отношений на принципах фискальной децентрализации при сохранении унитарного устройства. В силу этого с целью определения оптимальной — с точки зрения существующих возможностей и предпосылок для территориального развития — формы государственного устройства Украины предлагается анализ основных теоретических и эмпирических начал федерализации и фискальной децентрализации унитарной страны, а также перспектив их введения в нашем государстве.

ФЕДЕРАЛИЗАЦИЯ УКРАИНЫ. ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОЙ САМОДОСТАТОЧНОСТИ РЕГИОНОВ

1.Федерализм Следовательно, в общем понимании федерализм является принципом или формой государственного устройства (федерации), в рамках которого целостность государственного управления обеспечивается через передачу полномочий относительно реализации общих интересов территориальных общин и регионов на более высокие уровни управления. Федерация (от лат. «foederis») означает «союз», объединение и в традиционном виде предполагает делегирование властных полномочий «снизу вверх». Сторонники применения при реформировании государственного устройства метода федерализма чаще всего апеллируют к позитивному опыту классических федераций США, Германии, Австрии, Канады и Австралии, которые на сегодня являются образцом экономического развития и демократии. Однако в мировой практике не все государства с федеративным устройством являются экономическими лидерами, что подтверждается опытом отдельных стран Латинской Америки (Аргентины, Венесуэлы, Мексики и др.).

В унитарных государствах принципы федерализма реализуются через процессы децентрализации, в ходе которых формируются своеобразные гибриды квазифедерации. В результате децентрализации в современном мире функционируют унитарные государства с ярко выраженными элементами федерализма, которые в большинстве случаев применяются для формирования и развития местного самоуправления, расширяя его потенциал (Испания, Италия, Боливия, Филиппины и др.). Переход от унитарного устройства к федеративному может осуществляться путем фискальной децентрализации и введения принципов фискального федерализма в систему межбюджетных отношений.

Поскольку ключевыми проблемами взаимоотношений центральной и местной властей по поводу управления государством на разных территориальных уровнях являются распределение полномочий и их обеспечение финансовыми ресурсами, то целесообразным становится выявление закономерностей влияния децентрализации (в частности, фискальной) на эффективность управления и экономическое развитие государства и регионов.

2.Фискальная децентрализация, эффективность управления и экономическое развитие: эмпирические исследования В последние десятилетия разными учеными было проведено значительное количество теоретических и эмпирических исследований взаимосвязи между фискальной децентрализацией, эффективностью управления и экономическим развитием, результаты которых оказались довольно неоднозначными и разрозненными.

Так, на первый взгляд кажется, что не должно быть конфликтов между децентрализацией и региональным развитием, которые влекут за собой сближение уровней доходов регионов. Однако, к сожалению, существует ряд возможных конфликтов с выравниванием доходов регионов. Местный выбор может конфликтовать с государственными полномочиями относительно ключевых инфраструктурных проектов общенационального значения (дорог, международных аэропортов, атомных электростанций, утилизации мусора, тюрем и др.). Кроме того, местные власти могут быть заинтересованы в перекладывании собственных проблем на другие регионы. Такие факты подтверждают гипотезу о том, что локальный выбор может повлечь за собой общие негативные экстерналии.

Следовательно, если теория указывает на потенциальное позитивное влияние фискальной децентрализации на экономический рост в результате роста эффективности управления, то эмпирические результаты подтверждают этот вывод только частично. Так, учеными получены разрозненные и нередко даже противоречивые выводы:

— в унитарных государствах фискальная децентрализация имеет значительное позитивное влияние на экономический рост на душу населения, тогда как для федеративных государств этот вывод не подтверждается;

— в США выявлены позитивная связь между фискальной децентрализацией и экономическим развитием отдельных штатов, а также негативная связь между фискальной децентрализацией и волатильностью их экономик;

— в развивающихся странах фискальная децентрализация имеет негативное влияние на экономический рост;

— в Индии выявлен позитивный эффект от влияния фискальной децентрализации на региональное экономическое развитие;

— в большинстве субъектов Российской Федерации децентрализация бюджетных расходов в 2000—2005 гг. имела негативное влияние на рост ВРП.

Кроме того, изучение опыта Китая выявило, с одной стороны, позитивное влияние на его общее экономическое развитие фискальной децентрализации благодаря повышению эффективности распределения финансовых ресурсов, а с другой — ее негативное влияние на региональное развитие чрезмерной децентрализованности в реализации ключевых инфраструктурных проектов, для которых присущи внешние эффекты общенационального масштаба. В этом случае фискальная децентрализация повлекла за собой разные темпы экономического роста на уровне государства и регионов.

Представляют интерес результаты исследования немецкого ученого У. Тиссена, который выявил нелинейные характеристики взаимосвязи фискальной децентрализации и экономического роста в странах с высоким уровнем доходов на душу населения. Так, установлено, что в странах со средним уровнем фискальной децентрализации темпы экономического роста выше, чем в странах с ее низким и высоким уровнями. Согласно его предположению, это связано с тем, что при чрезмерной децентрализации межмуниципальные и межрегиональные внешние эффекты не могут быть интериоризированы, а также не реализуется экономия от масштаба. В то же время в условиях низкого уровня децентрализации при обеспечении общин общественными благами наблюдается снижение эффективности управления, что, в свою очередь, сдерживает экономический рост. Поэтому, проведя регрессионный анализ, У. Тиссен делает вывод, что в странах с высоким уровнем доходов на душу населения средний уровень децентрализации стимулирует более высокие темпы долгосрочного экономического роста, чем ее низкий и высокий уровни. Показателем высокого уровня децентрализации исследователь считает долю местных расходов свыше 45% общих правительственных расходов, среднего — соответственно, 30—45%, а низкого — менее 30%. При этом следует подчеркнуть, что такие выводы касаются только высокоразвитых стран. Для стран с переходной экономикой и развивающихся стран автор отмечает линейность связи между фискальной децентрализацией и экономическим ростом: с усилением децентрализации происходит увеличение выгоды от нее.

Реализация преимуществ фискальной децентрализации становится возможной только при адекватном институциональном структурировании экономического пространства государства. Поэтому для стран с переходной экономикой ключевой задачей на пути к децентрализации может быть именно такое институциональное обустройство, а ее позитивное влияние на экономическое развитие этих государств может проявиться только в долгосрочной перспективе.

Таким образом, эмпирические исследования подтверждают влияние процесса фискальной децентрализации на экономическое развитие государства и его регионов. Между тем эта взаимосвязь не однозначна и характеризуется определенными особенностями, обусловленными спецификой развития экономического пространства страны, и зависит от социокультурных особенностей хозяйствования, равномерности распределения производительных сил на ее территории, институциональной среды, стадии, на которой находится хозяйственная система (кризис, депрессия, рост), и др. Зарубежный опыт показывает, что как централизованная модель управления государством, так и децентрализованная могут быть эффективными, если соответствуют специфике конкретной страны.

3.Перспективы фискальной децентрализации и федерализации в Украине децентрализация фискальный федерализация украина Федерализация унитарной страны предполагает усиление субнационального и местного уровней управления через закрепление за ними источников финансовых ресурсов, за счет которых они будут способны самостоятельно выполнять собственные полномочия. При этом основная часть необходимых ресурсов должна аккумулироваться непосредственно на территории соответствующего региона или общины. Поскольку в структуре доходов местных бюджетов на налоговые поступления приходится свыше 80% доходов (без трансфертов), то логично предположить, что максимальный уровень децентрализации доходов станет возможным при закреплении за местными бюджетами всех поступлений от налогов, сборов и платежей, собранных в юрисдикции местных властей (органов местного самоуправления). Поэтому для оценки финансовой состоятельности регионов сопоставим размеры доходов местных бюджетов при современной системе межбюджетных отношений с общими объемами аккумулирования бюджетных ресурсов через налоговые источники на их территории (включая также те, которые поступают в государственный бюджет) (табл. 1).

Таблица 1. Налоговые поступления, собранные в регионах, и размеры их местных бюджетов в 2007—2008 гг.: соотношение и разница

* Источник: рассчитано по данным ГНА Украины и Министерства финансов Украины.

Как видно из таблицы 1, количество регионов, где собранные налоги, сборы и платежи превышали размеры их местных бюджетов, не значительно: так, в 2007 г. их было 8, а в 2008 — 9. Наибольший коэффициент изъятия налоговых ресурсов традиционно был отмечен в Киеве (где аккумулируется свыше 40% поступлений НДС и налога на прибыль предприятий), в Днепропетровской, Сумской и Полтавской областях. В Донецкой области в 2007 и 2009 гг. превышение объемов налоговых поступлений, собранных на ее территории, над объемами перераспределения финансовых ресурсов через местные бюджеты было незначительным, а потому считать ее «регионом-донором» в эти годы можно было только условно. Однако в 2008 г. в Донецкой области было мобилизовано на 7561,6 млн. грн. больше, чем распределено через местные бюджеты. При этом наивысшие абсолютные показатели изъятия в государственный бюджет финансовых ресурсов, мобилизованных из налоговых источников, были зафиксированы в Киеве (34 065,6 млн. грн.) и Днепропетровской области (10 058,5 млн. грн.). Традиционно высокие показатели изъятия саккумулированных бюджетных ресурсов характерны для Харьковской, Полтавской и Сумской областей (табл. 1).

Еще в 8 регионах в 2007 г. и в 5 регионах в 2008 г. доходы местных бюджетов были выше налоговых поступлений, собранных на их территории, но это превышение было относительно небольшим и колебалось в пределах 25%. В остальных регионах объемы всех собранных на их территории налоговых ресурсов не превышали 75% местных бюджетов, а их возможности самостоятельного финансирования дополнительных полномочий на сегодня иллюзорны. Представляет интерес тот факт, что наибольшие объемы превышения доходов местных бюджетов областей над их налоговой состоятельностью были зафиксированы, кроме таких традиционно дотационных областей, как Закарпатская, Тернопольская и Черновицкая, еще в АР Крым (табл. 2).

Сделанное предположение о потенциальной самодостаточности территорий выявило значительную их дифференциацию по уровню финансовой состоятельности. Налоговая база большинства регионов Украины не достаточна для самостоятельного выполнения ими даже тех функций, которые при современном устройстве возложены на местные власти. Как правило, в условиях федерализма на субнациональном и местном уровнях осуществляется более широкий круг полномочий, чем при унитарности, что потребует существенного перераспределения финансовых ресурсов между регионами с целью выравнивания их финансовой состоятельности.

Согласно теории, выгоды от фискальной децентрализации возможны только при условии относительно равномерного распределения доходной базы по территории страны. Если же такое распределение будет неравномерным, то фискальная децентрализация будет порождать социальное неравенство, а богатые общины и регионы попытаются «отцепиться» от бедных.

В Украине основные налоговые поступления консолидированного бюджета распределяются между регионами неравномерно (рис.1).

Сопоставление объемов поступлений налога с доходов граждан, налога на прибыль предприятий, акцизного сбора, НДС и сборов за специальное использование природных ресурсов с численностью населения в регионах выявило, что наиболее равномерно распределенными являются налог с доходов граждан и сборы за специальное использование природных ресурсов. Совокупные поступления налога на прибыль предприятий, акцизного сбора и НДС составляют свыше 55% всех налогов и сборов, а их распределение по регионам не равномерно, что ограничивает возможности их применения в качестве источников поступления доходов местных бюджетов. Так, в 2009 г. в Киеве саккумулировано 44,52% всех поступлений НДС и 45,56% всех поступлений налога на прибыль предприятий.

Таблица 2. Группирование регионов Украины по уровню налоговой

состоятельности

Кроме того, в этом контексте особого внимания заслуживают правительственные инициативы по поводу децентрализации общественных финансов через передачу на места полномочий относительно установления дополнительных ставок налога на прибыль предприятий. Мотивация такой меры заключается в том, что в Украине финансовые отношения регионов и центра осуществляются в большинстве случаев при отсутствии надлежащего учета факторов экономической зависимости регионального бюджета от результативности региональной экономики, достигнутого уровня развития социальной инфраструктуры, а также территориального и демографического потенциалов. В силу этого, с целью установления взаимосвязи между уровнем экономического развития региона и бюджетными поступлениями, а также создания для местных властей стимулов к обеспечению такого развития, действующим Правительством предлагается утвердить за местными бюджетами долю поступлений налога на прибыль предприятий в размере до 25%. Эффективность применения регулирующих налогов, поступления которых распределяются между разными уровнями власти, подтверждает практика стран с развитым фискальным федерализмом. Однако соответствующая доля таких поступлений должна утверждаться на долгосрочной основе, поскольку в противном случае этот инструмент обеспечения местных органов власти финансовыми ресурсами поставит местные бюджеты в зависимость отрешений более высоких уровней власти и, по существу, будет иметь тот же эффект, что и трансферт, Но поскольку в Украине поступления налога на прибыль предприятий значительно дифференцируются по регионам, то, по нашему мнению, его доля, которая должна быть закреплена за местными бюджетами, не может быть чрезмерно высокой.

Расчеты на примере 2008 г. (табл. 3) показали, что передача 25% этого налога в местные бюджеты позволила бы местным бюджетам Днепропетровской области и Киева профинансировать значительную часть собственных расходов без межбюджетных трансфертов (доля таких поступлений составила бы, соответственно, 78% и 88,7% полученных объемов этих трансфертов). Также значительно повысился бы уровень бюджетной самодостаточности Донецкой, Запорожской, Харьковской, Одесской и еще нескольких областей (10—37%). Однако в бюджетах остальных 17 регионов эти поступления занимали бы низкую долю, что объясняется неравномерностью межрегионального распределения источников поступления отдельных налогов.

Рис. 1.Равномерность межрегионального распределения основных налоговых поступлений консолидированного бюджета в 2009 г.

Таблица 3. Потенциальная доля 25% налога на прибыль предприятий в доходах местных бюджетов

* Источник: рассчитано по данным ГНА Украины и Министерства финансов Украины.

ВЫВОДЫ Таким образом, на современном этапе развития недостаточность собственных и закрепленных доходов местных бюджетов, неравномерность распределения налоговой базы в Украине (в частности, НДС, акцизов, налога на прибыль предприятий), мобильность налоговой базы (налога на прибыль предприятий) ограничивают преимущества глубокой децентрализации государственного управления и введения федеративного устройства симметричного типа.

Введение

 же в Украине асимметричной федерализации несет угрозу значительного усиления межрегиональных социально-экономических диспропорций. При этом следует подчеркнуть, что преимущества децентрализации могут быть достигнуты и без изменения государственного устройства. Постепенное повышение уровня самодостаточности регионов в Украине будет способствовать совершенствованию системы местного самоуправления, приблизит власть к народу и в перспективе снимет вопрос экономической целесообразности федерализации. Поэтому, поскольку желаемых результатов можно достичь и без утраты унитарности путем децентрализации или даже налогово-бюджетной федерализации, то в современных условиях необходимость изменения государственного устройства в Украине вызывает сомнения.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

1. Breuss E. Eller М. Fiscal decentralization and economic growth: is there really a link? CESifo DICE Report. «Journal for Institutional Comparisons» Vol. 2, № 1, Spring 2004, p. 3−9.

2. Белов А. В. Финансовая децентрализация и экономический рост в регионах Российской Федерации. «Регион: экономика и социология» № 1, 2008, с. 45−57.

3. Тіеssеn U. Fiscal Decentralization and Economic Growth in High Income OECD Countries. «Fiscal Studies» Vol. 24, № 3, 2003, p. 237−274.